Programme Schulmilch und Schulobst

Schulmilch- und Schulobstprogramme: Mehr Geld, besserer Unterricht für Kinder

Plenartagung Pressemitteilung – Landwirtschaft08-03-2016

Schoolchildren Sitting At Table Eating Packed Lunch   Die Abgeordneten fordern, die EU und ihre Mitgliedstaaten müssen größere Anstrengungen für die gesunde Ernährung von Kindern unternehmen ©AP Images/European Union – EP

 

Die Schulmilch- und Schulobstprogramme sollen stärker unterstützt und der Unterricht über gesunde Ernährungsgewohnheiten verbessert werden. So steht es in einem Gesetzentwurf, über den sich Rat und Parlament bereits geeinigt haben, und der am Dienstag angenommen wurde. Dem Text zufolge werden nun die EU-Schulmilch- und Schulobstprogramme zusammengeführt und die jährliche Finanzausstattung um 20 Millionen Euro auf 250 Millionen Euro erhöht.
“Eine gesunde und ausgewogene Ernährung ist die Grundlage für eine gute Gesundheit, aber der Verzehr von Obst, Gemüse und Milch ist in der EU rückläufig. Deshalb ist es von größter Bedeutung, die Schulmilch- und Schulobstprogramme zu stärken, indem wir die Beihilfen erhöhen und Kinder im Unterricht besser über gesunde Ernährungsgewohnheiten aufklären. Das Parlament hat auch die finanzielle Stabilität des Programms sichergestellt, denn die Mitgliedstaaten können die EU-Mittel nicht einfach einseitig kürzen oder die Kriterien für deren Verteilung unter sich selbst verändern”, sagte der Berichterstatter Marc Tarabella (S&D, BE).
Aufklärung über gesunde Ernährungsgewohnheiten, verbesserte und fairere Beihilfen

Die Mitgliedstaaten, die am Schulprogramm teilnehmen, verpflichten sich, Kinder über gesunde Ernährungsgewohnheiten aufzuklären, sowie über lokale Nahrungsmittelketten, ökologischen Landbau, nachhaltige Erzeugung oder die Bekämpfung der Lebensmittelverschwendung. Kindern sollte auch die Landwirtschaft wieder näher gebracht werden, beispielsweise durch Besuche von Bauernhöfen.
Das Parlament konnte eine Erhöhung der Finanzmittel für die Verteilung von Milch und begleitende pädagogische Maßnahmen um 20 Millionen Euro durchsetzen. Für Schulmilch belaufen sich die jährlichen Beihilfen nun auf 100 Millionen Euro, für Schulobst und -gemüse auf 150 Millionen Euro.

Die Abgeordneten konnten durchsetzen, dass die EU-Mittel gerechter unter den Mitgliedstaaten anhand von zwei Kernkriterien verteilt werden (einerseits der Anteil der sechs- bis zehnjährigen Kinder an der Bevölkerung, andererseits der Entwicklungsstand der jeweiligen Region innerhalb des betreffenden Mitgliedstaats). Die bisherige Nutzung der Unionsbeihilfe für die Abgabe von Milch und Milcherzeugnissen an Kinder wird berücksichtigt und durch einem neuen jährlichen Mindestbetrag je Kind ausgeglichen.

Folgendes haben die Abgeordneten sichergestellt:

  • Es sollten vorrangig frische und lokale Produkte verteilt werden, anstelle von verarbeiteten Lebensmitteln wie Suppen, Kompotte, Säfte, Joghurt und Käse. Diese sollten nur ergänzend zu frischem Obst, Gemüse oder frischer Milch verteilt werden,
  • Zugesetzte Süßungsmittel und künstliche Geschmackverstärker werden ausgeschlossen und die Verteilung von Produkten mit begrenzten Mengen an zugesetztem Zucker, Salz und Fett wird nur unter strengen Bedingungen zugelassen,
  • Produkte, die zugesetzte Früchte, Nüsse oder Kakao enthalten, wie zum Beispiel Schokoladenmilch oder Fruchtjoghurt, sowie Aromastoffe enthalten, kommen für EU-Beihilfen infrage, aber die EU wird nur die darin enthaltene Milch unterstützen.

Die nächsten Schritte

Der Kompromiss mit dem Rat wurde mit 584 Stimmen angenommen, bei 94 Gegenstimmen und 32 Enthaltungen. Der Rat muss nun noch formell zustimmen, und dann können die neuen Vorschriften am 1. August 2017 in Kraft treten.
Hintergrundinformationen

Die Schulmilchregelung wurde im Jahr 1977 eingeführt. Das Schulobstprogramm, das auch Vorschriften zur Erziehung enthält, wurde 2009 eingeführt. Beide Programme wurden ins Leben gerufen, um den Verzehr von Obst, Gemüse und Milcherzeugnissen in Schulen zu fördern. Bisher galten unterschiedliche Regelungen für die Programme. Alle 28 Mitgliedstaaten nehmen am Milchprogramm, 25 unter ihnen am Obstprogramm teil (alle außer Großbritannien, Finnland und Schweden).

Die EU-Schulmilch- und Schulobstprogramme sind 2013/2014 bereits 10 Millionen (Obst) und 19 Millionen Kindern (Milch)  in der Union zugutegekommen.

In den meisten Ländern geht der Verbrauch von Obst und Gemüse durch Kinder zurück. Mehr als 20 Millionen Kinder in der EU sind übergewichtig und Heranwachsende verzehren durchschnittlich nur 30-50% der jährlich empfohlenen Menge von Obst und Gemüse.

SIND DIE PROGRAMME SCHULMILCH UND SCHULOBST WIRKSAM?

(gemäß Artikel 287 Absatz 4 Unterabsatz 2 AEUV)

EUROPÄISCHER RECHNUNGSHOF

Sonderbericht Nr. 10 

Zahlreiche weitere Informationen zur Europäischen Union sind verfügbar über Internet,

Server Europa (http://europa.eu).

© Europäische Union

 

ZUSAMMENFASSUNG

I.

Die Europäische Union verfügt im Rahmen der GAP über zwei vergleichbare an Kinder gerichtete Instrumente:

das Programm Schulmilch , mit dem seit 1977 die verbilligte Abgabe von Milcherzeugnissen in Schulen finanziell unterstützt wird;

das Programm Schulobst , mit dem seit dem Schuljahr 2009/2010 die Abgabe von Obst und Gemüse in Schulen kofi­nanziert wird.

II.

Ausgehend vom gleichen Grundprinzip (Bereitstellung des Erzeugnisses in Schu­len) sind die zwei Programme auf diesel­ben beiden Ziele ausgerichtet:

a) Beitrag zur Stabilisierung des Marktes (Ziel Markt );

 

b) Beitrag zu einer gesunden Ernährung (Ziel Ernährung Gesundheit ).

Insbesondere bei dem zunächst als Absatz­maßnahme konzipierten Schulmilchpro­gramm wurde die Ernährungskomponente von der Kommission nach und nach zum Hauptziel erklärt.

III.

Beide Programme zielen außerdem darauf ab, auf zwei Ebenen eine Wirkung zu errei­chen:

a) kurzfristig: Erhöhung oder Erhaltung des Konsums der betreffenden Erzeug­nisse durch junge Menschen mittels Be­reitstellung in Schulen;

 

b) langfristig: erzieherischer Einfluss auf die Essgewohnheiten.

IV.

Der Hof führte eine gemeinsame Prüfung in Bezug auf die Wirksamkeit dieser beiden Programme durch. Da die Abgabe von Obst erst vor Kurzem eingeleitet wurde, bezog sich diese Prüfung hauptsächlich auf das Schulmilchprogramm und wurde durch eine vergleichende Untersuchung des Sys­tems, das gegenwärtig für die Abgabe von Obst eingerichtet wird, ergänzt.

V.

Die beiden Programme basieren derzeit vorrangig auf der Hypothese, dass zwi­schen dem Konsum der subventionierten Erzeugnisse und der öffentlichen Gesund­heit eine positive Verbindung besteht. Die Untersuchung dieser Hypothese fiel nicht in den Prüfungsbereich, da dies nicht zu den Zuständigkeiten des Hofes gehört. Der Hof weist jedoch darauf hin, dass diese Annahme nicht allgemein akzeptiert ist.

VI.

Der Hof stellte fest, dass das Schulmilch­programm 10 Jahre nach der Entscheidung des Rates, es trotz einer sehr negativen Bewertung und der von der Kommission vorgeschlagenen Abschaffung aufrecht­zuerhalten, nicht grundlegend verändert wurde und seine Wirksamkeit nach wie vor bestenfalls sehr begrenzt ist:

a) Bezüglich der kurzfristig erwarteten Wirkung (Bereitstellung der Milch in Schulen) stellt der Hof fest, dass das Schulmilchprogramm nur zu wenigen konkreten Ergebnissen führte:

 

i) Insbesondere aufgrund der gerin­gen Höhe des Beihilfesatzes weist das Programm nach wie vor nur eine relativ geringe Attraktivität auf und erzeugt daher größtenteils nur einen Mitnahmeeffekt. Die sub­ventionierten Erzeugnisse würden meistens entweder sowieso in die Mahlzeiten der Schulkantinen auf­genommen oder von den Empfän­gern wahrscheinlich auch ohne Bei­hilfe gekauft.

 

ii) Aus der Prüfung ging hervor, dass mit der in manchen Mitgliedstaaten durchgeführten kostenlosen Abgabe eine zufriedenstellendere Wirkung erzielt wird. Diese kostenlose Ab­gabe erfolgt jedoch gegenwärtig im Rahmen kostenintensiver nationaler Programme, zu denen die EU-Mittel nur am Rande beitragen.

 

b) Bezüglich der langfristig erwarteten Wirkung (Erziehung) stellt der Hof fest, dass die festgelegten erzieherischen Ziele bei der gegenwärtigen Maßnah­me nicht ausreichend berücksichtigt werden. Insbesondere ist nicht immer gewährleistet, dass die Erzeugnisse wahrnehmbar abgegeben werden, und es wurden keine zusätzlichen, auf den erzieherischen Aspekt ausgerichteten Maßnahmen eingeführt.

VII.

Der Hof stellte dagegen fest, dass die meisten Schwachstellen des Schulmilch­programms von der Kommission ermittelt und zumindest teilweise bei der Ausge­staltung des Schulobstprogramms berück­sichtigt wurden. Dies führte insbesondere zur Aufnahme eines einheitlichen Modells für die kostenlose Abgabe außerhalb der Schulkantinen und die Einführung von Maßnahmen, die den erzieherischen Zie­len Rechnung tragen. Diese Änderungen sind jedoch mit hohen Kosten verbun­den, von denen ein erheblicher Anteil mit nationalen oder lokalen Mitteln gedeckt wird. Zwar ist es für eine endgültige Aus­sage über die tatsächliche Wirksamkeit dieses neuen Programms noch zu früh, doch scheint es wesentlich geeigneter zu sein, wirksam zu den kurz- und langfristi­gen Zielen beizutragen. Insofern liefert es mögliche Anhaltspunkte für die Verbesse­rung des Schulmilchprogramms.

VIII.

Der Hof spricht hauptsächlich folgende Empfehlungen aus:

a) In Anbetracht der sehr begrenzten Wirk­samkeit des Programms Schulmilch sollte die Frage seiner Beibehaltung an die Bedingung geknüpft werden, dass es zur Ausbesserung der ermittelten Schwachstellen gründlich reformiert werden kann. Bei dieser Entscheidung sollte insbesondere auf den Nährwert des Erzeugnisses im Hinblick auf die Ziele im Bereich der öffentlichen Ge­sundheit eingegangen werden. Im Fal­le einer gründlichen Reform sollten die im Folgenden aufgeführten Aspekte be­rücksichtigt werden.

b) Damit das Programm Schulmilch eine tatsächliche Wirkung hinsichtlich der in den Schulen konsumierten Milchmen­gen entwickeln kann, müsste der Beihil­febetrag pro Kilogramm deutlich ange­hoben werden, und zwar auf ein Niveau, das eine kostenlose Abgabe ermöglicht. Diese Empfehlung impliziert allerdings keine Erhöhung der EU-Ausgaben für dieses Programm, sondern vielmehr die Konzentration der Mittel auf eine ein­geschränktere Zielgruppe; damit könn­te zudem wirksam auf das Problem des Mitnahmeeffekts eingegangen werden. Die Zielgruppe müsste dabei entspre­chend den zu ermittelnden Ernährungs­bedürfnissen bestimmt werden.

c) Für das Programm Schulmilch sollten Maßnahmen getroffen werden, mit de­nen der insbesondere mit Schulkantinen verbundene Mitnahmeeffekt verringert und eine optimale Wahrnehmbarkeit des Programms gewährleistet wird.

d) Im Hinblick auf die erzieherischen Zie­le sollten die Rolle und die Bedeutung flankierender Maßnahmen bei beiden Programmen kohärenter bewertet wer­den. Falls die Bedeutung dieser Maß­nahmen bestätigt wird, könnte erneut erwogen werden, sie für eine EU-Kofi­nanzierung in Betracht zu ziehen.

e) Generell sollten die Abstimmung und die Synergien zwischen den beiden Programmen verstärkt werden, um die allgemeine Kohärenz des Ernährungsan­satzes und eine optimierte Verwaltung zu gewährleisten.

7

EINLEITUNG

Quelle: http://ec.europa.eu/agriculture/tasty-bunch/index_de.htm

 

ZWEI VERGLEICHBARE ERNÄHRUNGSPROGRAMME IN DEN SCHULEN

1. Iss, trink und beweg dich : Die Kommission führte im Zeitraum 2009-2010 eine an die Kinder der EU gerichtete Kommunika­tionskampagne für gesunde Ernährung durch. Mit dieser aus dem EU-Agrarhaushalt finanzierten Kampagne sollten Kinder zur Annahme besserer Ernährungsgewohnheiten ermutigt wer­den. Die mit einer Wanderausstellung eingeführte Kampagne Die Geschmacksbande stützte sich hauptsächlich auf die zwei folgenden Programme zur Bereitstellung von Nahrungs­mitteln an Schulen:

a) Das Programm Schulmilch 1 bietet seit 1977 Beihilfen für die verbilligte Abgabe von Milcherzeugnissen an Schüler.

b) Das Programm Schulobst 2 wurde im Schuljahr 2009/2010 eingeführt. Mit ihm werden die mit der Abgabe von Obst und Gemüse in Schulen verbundenen Kosten kofinanziert.

1 Verordnung (EG) Nr. 657/2008 der Kommission vom 10. Juli 2008 mit Durchführungsvorschriften zur Verordnung (EG) Nr. 1234/2007 des Rates hinsichtlich der Gewährung einer Gemeinschaftsbeihilfe für die Abgabe von Milch und bestimmten Milcherzeugnissen an Schüler in Schulen (ABl. L 183 vom 11.7.2008, S. 17).

2 Verordnung (EG) Nr. 13/2009 des Rates (ABl. L 5 vom 9.1.2009, S. 1) und Verordnung (EG) Nr. 288/2009 der Kommission vom 7. April 2009 mit Durchführungsbestimmungen zur Verordnung (EG) Nr. 1234/2007 des Rates hinsichtlich der Gewährung einer Gemeinschaftsbeihilfe für die Abgabe von Obst und Gemüse, verarbeitetem Obst und Gemüse sowie von Bananenerzeugnissen an Kinder in schulischen Einrichtungen im Rahmen eines Schulobstprogramms (ABl. L 94 vom 8.4.2009, S. 38).

2. Die Kommission verfügt heute und das seit 2009 also über zwei vergleichbare Instrumente, eines für Milcherzeugnisse und eines für Obst und Gemüse. Sie sind an dieselbe Zielgruppe gerichtet, und es ist ein vergleichbares Ausgaben­volumen für sie vorgesehen.

 

3. Die zwei Programme sind auf dieselben beiden Ziele ausge­richtet:

a) Beitrag zur Stabilisierung des Marktes (Ziel Markt )3;

b) Beitrag zu einer gesunden Ernährung (Ziel Ernährung Gesundheit )4.

Insbesondere bei dem zunächst als Absatzmaßnahme konzi­pierten Schulmilchprogramm wurde die Ernährungskomponen­te von der Kommission nach und nach zum Hauptziel erklärt.

EU-AUSGABEN1 FÜR DIE PROGRAMME SCHULMILCH UND SCHULOBST (MILLIONEN EURO)

Quelle: Haushaltsplan der EU.

3 Verordnung (EG) Nr. 1234/2007 des Rates vom 22. Oktober 2007 über eine gemeinsame Organisation der Agrarmärkte und mit Sondervorschriften für bestimmte landwirtschaftliche Erzeugnisse (Verordnung über die einheitliche GMO) (ABl. L 299 vom 16.11.2007, S. 1), Erwägungsgrund 43: Um zum Gleichgewicht des Milchmarkts und zur Stabilisierung der Marktpreise für Milch und Milcherzeugnisse beizutragen ( ) . Verordnung (EG) Nr. 13/2009, Erwägungsgrund 2: Das Schulobstprogramm würde damit den Zielen der GAP dienen, unter anderem der Erhöhung der Einkommen in der Landwirtschaft, der Stabilisierung der Märkte und der Sicherstellung sowohl der gegenwärtigen als auch der künftigen Versorgung.

4 Verordnung (EG) Nr. 657/2008, Erwägungsgrund 2: Im Kampf gegen Fettleibigkeit und im Hinblick auf die Versorgung der Kinder mit gesunden Milchprodukten ( ) . Verordnung (EG) Nr. 13/2009, Erwägungsgrund 4: Die eindeutigen gesundheitlichen Vorteile eines Schulobstprogramms belegen ( ) .

1 Für die Jahre 2008, 2009 und 2010: getätigte Ausgaben; für das Jahr 2011: im Entwurf des Gesamthaushaltsplans für 2011 vorgesehene Ausgaben.

4. Ausgehend vom gleichen Grundprinzip zielen die Programme darauf ab, auf zwei Ebenen eine Wirkung zu erreichen:

a) kurzfristig: Erhöhung oder Erhaltung des Konsums der be­treffenden Erzeugnisse durch junge Menschen mittels Be­reitstellung in Schulen;

b) langfristig: erzieherischer Einfluss auf die Essgewohnhei­ten5.

Quelle: http://ec.europa.eu/agriculture/index_de.htm

DIE ERNÄHRUNGS- UND ERZIEHUNGSZIELE DES SCHULMILCHPROGRAMMS

Das Schulmilchprogramm ist nicht als Absatzmaßnahme für Milchüberschüsse konzipiert ( ). Es handelt sich um eine erzieherische Maßnahme, die in erster Linie darauf ausgerichtet ist, an Schu­len die Gewohnheit des Verbrauchs von Milch oder Milcherzeugnissen zu erhalten oder zu fördern. Außerdem weist das Programm insoweit einen ernährungsbezogenen Aspekt auf, als die verteilten Milcherzeugnisse die Ergänzung einer unvollständigen oder unausgewogenen Ernährung ermög­lichen. Nicht abzustreiten ist allerdings, dass ein Nebeneffekt dieses Programms im zusätzlichen Verbrauch einer erheblichen Menge von Milcherzeugnissen besteht, die ansonsten Teil der im Rah­men anderer Maßnahmen abzubauenden Milchüberschüsse wäre.

Quelle: Kommission 1990.

Die Schulmilchregelung verfolgt sowohl Ernährungs- als Erziehungsziele, trägt zum Kampf gegen Fettleibigkeit bei und hilft, die wesentlichen Elemente für die Gesundheit und das Wachstum von Kindern zu gewährleisten.

 

Quelle: Pressemitteilung der Kommissarin Mariann Fischer Boel 2008.

5 Verordnung (EG) Nr. 657/2008, Erwägungsgrund 4: ( ) die erzieherischen Ziele der Beihilferegelung ( ) . Verordnung (EG) Nr. 13/2009, Erwägungsgrund 2: ( ) den geringen Obst- und Gemüseverzehr bei Kindern in der Phase, in der ihre Essgewohnheiten geprägt werden, anzugehen und den Obst- und Gemüseanteil in der Ernährung der Kinder nachhaltig zu erhöhen. ( ) Junge Verbraucher veranlasst werden, Geschmack an Obst und Gemüse zu finden, und dadurch sollte in der Zukunft der Verbrauch dieser Erzeugnisse gesteigert werden .

ÜBERSICHT ÜBER DAS VERWALTUNGSSYSTEM DER BEIDEN PROGRAMME

5. Beide Beihilfen werden entweder direkt an die schulische Ein­richtung oder an einen anderen Antragsteller ausgezahlt, bei dem es sich um ein Aufsichtsorgan (häufig die Gemeinde), den Lieferanten oder aber eine eigens für diesen Zweck ein­gerichtete zwischengeschaltete Stelle handeln kann6. Diese Antragsteller tragen nach ihrer Zulassung die operationelle Verantwortung für die Abgabevorgänge (Ankauf, Lagerung, Abgabe und Verwaltung).

 

MILCHERZEUGNISSE

 

6. Die Beihilfe erfolgt in Form einer europäischen Pauschalsub­vention in Höhe von 18,15 Euro für 100 kg Milch7, wobei die Mitgliedstaaten nicht zur Leistung eines Beitrags verpflichtet sind.

 

7. Die einzelnen Einrichtungen entscheiden, ob sie teilnehmen möchten oder nicht. Die EU-Ausgaben errechnen sich allein aus der Kumulierung der eingegangenen beihilfefähigen Anträge. In der Tat ist in der Verordnung keine Haushaltsobergrenze festgelegt. Sie enthält allerdings Vorschriften bezüglich einer beihilfefähigen Höchstmenge von 0,25 Litern pro Schultag und regelmäßig eingeschriebenen Schüler8, eine Obergrenze, die von den Antragstellern in der Regel nicht erreicht wird.

 

SCHULMILCH RELATIVER ANTEIL DER VERSCHIEDENEN MODELLE IN DEN BESUCHTEN MITGLIEDSTAATEN

Quelle: Besuchte Mitgliedstaaten.

 

6 Manche Mitgliedstaaten entschieden, das Spektrum der in Betracht kommenden Antragsteller einzuschränken, was zu sehr unterschiedlichen Abwicklungsverfahren führte: Für das Schulmilchprogramm sind in Frankreich über 11 000 Schulen oder Gemeinden und in Spanien etwa 40 Lieferanten zugelassen; in Italien sind lediglich vier Erzeugerorganisationen am Schulobstprogramm beteiligt.

7 In der Verordnung (EG) Nr. 657/2008 festgelegter Höchstsatz. Für die beihilfefähigen Milcherzeugnisse außer Milch (Käse, Joghurt usw.) sind in der Verordnung eine an die jeweilige Kategorie angepasste Berechnungsgrundlage und eine Umrechnung der Mengen in Milchäquivalent vorgesehen.

8 Artikel 5 der Verordnung (EG) Nr. 657/2008.KostenloseAbgabe23 %Verbilligte Abgabe33 %Schulkantinen44 %

8. Das Programm kann auf sehr unterschiedliche Arten umge­setzt werden, doch zeichneten sich in den besuchten Mitgliedstaaten drei vorrangige Modelle ab

 

a) Subvention von Milcherzeugnissen im Rahmen der Mahlzei­ten in Schulkantinen9 (hauptsächlich in Frankreich, Italien und Schweden);

 

b) verbilligte Abgabe von Milch außerhalb der Schulkantinen (in Deutschland, Polen (weiterführende Schulen) und im Ver­einigten Königreich (Kinder über fünf Jahre));

 

c) kostenlose Verteilung von Milch außerhalb der Schulkanti­nen10 (hauptsächlich in Polen (Grundschulen) und im Verei­nigten Königreich (Kinder bis zu fünf Jahren)).

 

OBST UND GEMÜSE

9. Die EU-Beihilfe deckt zwischen 50 % und 75 %11 der Kosten für das verteilte Obst und Gemüse sowie bestimmter damit ver­bundener Kosten, wobei der verbleibende Anteil in der Regel von den Mitgliedstaaten finanziert wird.

 

TYPISCHE BEISPIELE FÜR SUBVENTIONIERTE MILCHERZEUGNISSE IN DEN BESUCHTEN MITGLIEDSTAATEN

 

Frankreich: Portion Käse oder Joghurt als Nachtisch (Schulkantine)

 

Italien: Parmesan auf einem Nudelgericht oder Mozzarella im Salat (Schulkantine)

 

Schweden: Milchspender zur Selbstbedienung während der Mahlzeiten (Schulkantine)

 

Vereinigtes Königreich und Polen: Milchpackungen, die hauptsächlich mithilfe nationaler Mittel verbilligt oder kostenlos an Kinder bestimmter Altersstufen abgegeben werden

 

Deutschland: Packungen aromatisierter Milch, die in Schulläden verbilligt abgegeben werden

 

9 Die Beihilfe kann ( ) für Milch und Milcherzeugnisse gewährt werden, die in den Räumlichkeiten der schulischen Einrichtung ohne Verkochung für die Zubereitung von Schulmahlzeiten verwendet werden. (Artikel 5 Absatz 4 der Verordnung (EG) Nr. 657/2008).

10 Da die EU-Beihilfe nur einen geringen Anteil der Kosten deckt, wird diese kostenlose Abgabe hauptsächlich aus nationalen Mitteln finanziert (siehe Ziffern 61 und 63).

11 Der Prozentsatz variiert je nach Mitgliedstaat, da für die Regionen, die unter das Konvergenzziel fallen, und die Regionen in äußerster Randlage ein höherer Beihilfesatz vorgesehen ist.13 Sonderbericht Nr. 10/2011 Sind die Programme Schulmilch und Schulobst wirksam?

10. Die Verordnung sieht eine Ausgabenobergrenze von insgesamt 90 Millionen Euro vor; dieser Betrag wird zwischen den an­tragstellenden Mitgliedstaaten aufgeteilt. Die Aufteilung des nationalen Finanzrahmens zwischen den potenziellen Antrag­stellern obliegt dem Ermessen der einzelnen Mitgliedstaaten im Rahmen ihrer nationalen Strategie.

 

11. Zur Gewährleistung des Programmerfolgs ist die Beihilfe für Obst verpflichtend an den Erlass flankierender pädagogischer Maßnahmen geknüpft. Auch wenn sie für eine EU-Finanzhil­fe nicht in Betracht kommen, werden diese Maßnahmen als Schlüsselelement der Regelung angesehen.

 

12. In allen im Rahmen der Prüfung untersuchten Fällen der Ab­gabe von Obst wurde das Obst kostenlos außerhalb der Mahl­zeiten abgegeben.

 

PRÜFUNGSUMFANG UND PRÜFUNGSANSATZ

GEMEINSAME PRÜFUNG DER BEIDEN PROGRAMME UNTER DEM GESICHTSPUNKT DER WIRKSAMKEIT

13. Die Prüfung konzentrierte sich im Wesentlichen auf die Wirk­samkeit der Programme Schulmilch und Schulobst . Die Ein­führung des neuen Schulobstprogramms im Jahr 2009 auf der Grundlage eines Modells, das dem bereits bestehenden Pro­gramm für Milch ähnelt, schien ein geeigneter Zeitpunkt für eine solche Untersuchung. Aufgrund dieser zeitlichen Abfolge erstreckte sich die Prüfung hauptsächlich auf das Programm Schulmilch und wurde durch eine vergleichende Untersu­chung des Systems, das gegenwärtig für die Abgabe von Obst eingerichtet wird, ergänzt.

 

14. Hinsichtlich der Wirksamkeit der Programme wurden folgende Prüfungsfragen gestellt:

 

a) Wird die Teilnahme ausreichend gefördert (Untersuchung der Gründe für die Nichtteilnahme), und ist sie für das Er­reichen der Ziele ausreichend?

 

b) Wirkten sich die getätigten Ausgaben direkt auf den Kon­sum der Erzeugnisse durch die Begünstigten aus? (Mitnahmeeffekt: Wären die Erzeugnisse auch ohne die Beihilfe konsumiert worden?)

 

c) Sind die Programme geeignet, die vorgesehene erzieheri­sche Wirkung zu entfalten und künftige Essgewohnheiten zu beeinflussen?

 

SCHULMILCH ZAHLUNGEN DES JAHRES 2009 PRO MITGLIEDSTAAT

Quelle: Europäische Kommission.Polen19 %Frankreich18 %Schweden15 %Vereinigtes Königreich10 %Deutschland9 %Finnland6 %Italien4 %Sonstige19 %

15. Die beiden Programme basieren derzeit vorrangig auf der Hypothese, dass zwischen dem Konsum der subventionierten Erzeugnisse und der öffentlichen Gesundheit eine positive Ver­bindung besteht12. Die Untersuchung dieser Hypothese fiel nicht in den Prüfungsbereich, da dies nicht zu den Zuständig­keiten des Hofes gehört. Der Hof weist jedoch darauf hin, dass diese Annahme nicht allgemein akzeptiert ist.

 

16. Die Prüfung erstreckte sich auf die Schuljahre 2008/2009 und 2009/2010, umfasste aber auch eine Untersuchung der Aus­arbeitung der beiden geltenden Verordnungen sowie für das Schulmilchprogramm eine Analyse der Ergebnisse der letzten verfügbaren Bewertungen.

 

17. Die Prüfung wurde bei den Dienststellen der Kommission sowie in Deutschland13, Frankreich, Italien, Polen, Schweden und im Vereinigten Königreich durchgeführt. Auf diese sechs Mitglied­staaten (von denen die beiden letzten lediglich am Programm Schulmilch teilnahmen) entfallen 75 % der Zahlungen des Jahres 2009 für das Programm Schulmilch und 63 % der vor­gesehenen Mittel für das erste Jahr des Programms Schulobst

 

12 Siehe Ziffer 3 Buchstabe b.

13 Nordrhein-Westfalen und Bayern.

SCHULOBST MITTELAUSSTATTUNG 2009/2010 PRO MITGLIEDSTAAT

Quelle: Europäische Kommission.Deutschland23 %Italien17 %Frankreich13 %Polen10 %Spanien7 %Sonstige30 %

18. Die Prüfer analysierten die von der Kommission und den be­suchten Mitgliedstaaten für die Umsetzung und Begleitung der Programme eingerichteten Verfahren. Außerdem statte­ten sie 31 Antragstellern, die im Namen von mehr als 40 000 schulischen Einrichtungen und 2 Millionen Kindern Beihilfen empfingen, einen Besuch ab. Weitere Besuche fanden bei 56 Einrichtungen statt, die zumindest an einem der beiden Programme teilnahmen und an denen mehr als 16 000 Kinder eingeschrieben waren.

 

19. Zudem wurde eine Prüfung der Ordnungsmäßigkeit durch­geführt, bei der lediglich die wichtigsten Aspekte, die sich wahrscheinlich am direktesten auf die Begünstigten und die Wirksamkeit der Politik auswirken, Berücksichtigung fanden. In den verschiedenen besuchten Mitgliedstaaten wurden Schwie­rigkeiten festgestellt, die insbesondere die Auslegung der gel­tenden Vorschriften betrafen. Diese Schwierigkeiten wurden in einer Mitteilung an die Kommission und die betreffenden Mitgliedstaaten thematisiert.

Quelle: http://agriculture.gouv.fr/un-fruit-pour-la-recre

BEMERKUNGEN

TROTZ EINER ÄUSSERST KRITISCHEN BEWERTUNG DER SCHULMILCHREGELUNG IM JAHR 1999 WURDEN SEITHER KEINE WIRKLICHEN VERBESSERUNGEN VORGENOMMEN

 

20. Die Schulmilchregelung war im Jahr 1999 Gegenstand einer externen Bewertung auf EU-Ebene14. In dieser Bewertung wurde eine sehr kritische Bilanz der Maßnahme gezogen und aufgrund ihrer geringen Wirksamkeit und ihres schlechten Kosten-Nutzen-Verhältnisses empfohlen, sie abzuschaffen.

 

21. Auf dieser Grundlage schlug die Kommission vor, die Maßnah­me abzuschaffen; dies wurde allerdings vom Rat abgelehnt. Als Reaktion auf diese politische Entscheidung legte die Kommis­sion dann Vorschläge zur Senkung der finanziellen Beteiligung der EU an der Regelung vor, welche nur teilweise angenommen wurden.

 

BEWERTUNG AUS DEM JAHR 1999 SCHLUSSFOLGERUNG UND ABSCHLIESSENDE EMPFEHLUNG

 

( ) Berücksichtigt man nur die erklärten und dokumentierten Ziele der Maßnahme (Erhaltung und Förderung des Verbrauchs von Milcherzeugnissen), so sind nur geringfügige positive Auswirkungen zu verzeichnen und die Maßnahme ist nicht sehr kostenwirksam. Die Kommission sollte daher ernst­haft in Betracht ziehen, die Maßnahme abzuschaffen. Dies bedeutet, dass die Verpflichtung für die weitere Bereitstellung von subventionierter Milch für Schüler auf die Regierungen der Mitgliedstaaten übertragen würde. Die Auswirkungen einer solchen Vorgehensweise sind zwar schwer vorherzusagen, aber wahrscheinlich würde sie im Endeffekt dazu führen, dass an Schulen weniger Milcherzeugnisse angeboten und verzehrt würden. Gleichwohl lassen die in diesem Bericht enthaltenen Informationen darauf schließen, dass die Wirkung wahrscheinlich sehr gering wäre.

 

( ) Da sich die oben stehenden wichtigsten Empfehlungen auf die Abschaffung der Regelung und die Verwendung der Ressourcen für wirksamere Maßnahmen konzentrieren, wird keine weitere Emp­fehlung zur Verbesserung der Effizienz der bestehenden Maßnahme ausgesprochen. Die Verfasser sind der Ansicht, dass jede eventuelle Änderung darauf ausgerichtet sein sollte, die grundlegenden Mängel der Maßnahme, die die Umsetzung ihrer Ziele beeinträchtigen, zu beheben. Mögliche Emp­fehlungen zur Verbesserung der Effizienz der bestehenden Maßnahme hätten keine entscheidende Auswirkung auf die Aspekte, die zur sehr geringen Wirksamkeit der Maßnahme beitragen.

 

14 Evaluation of the School Milk Measure (Bewertung der Schulmilchregelung), Februar 1999, CEAS Consultants (Wye) Ltd Centre for European agricultural studies (Zentrum für europäische Landwirtschaftsstudien) und Institute for the management of dairy companies (Institut für das Management milchverarbeitender Unternehmen) Technische Universität München. Abrufbar auf der Kommissionsinternetseite http://ec.europa.eu/agriculture/eval/reports/schoolmilk/.

22. Eine weitere Bewertung wurde 2005 im Vereinigten König­reich durchgeführt15, in der sowohl die EU-Beihilfe als auch eine nationale Ergänzung der Mittel.

 

In den Schlussfolgerungen dieser Bewertung wird die Maßnahme als unwirksam und kostenauf­wendig beschrieben und insbesondere auf unverhältnismä­ßig hohe Verwaltungskosten und einen geringen Mehrwert hingewiesen. In diesem Zusammenhang wird der Regierung des Vereinigten Königreichs empfohlen, gemeinsam mit der Europäischen Kommission den Gedanken zu erwägen, die EU-Schulmilchregelung abzuschaffen.

 

23. Die Kommission hat ihrerseits seit 1999 regelmäßig versucht, die Maßnahme durch Überarbeitung der Durchführungsbe­stimmungen zu verbessern (Vereinfachung, Anpassung der Produktliste und der Beihilfesätze nach Kategorien usw.). Diese Entwicklungen beeinflussten die Regelung jedoch nur oberflächlich, d. h., sie änderten weder ihren Aufbau noch ihre wesentlichen Aspekte. Obwohl die positive Wirkung der Änderungen im Allgemeinen anerkannt wird, stellten sie daher keine Lösungen für die grundsätzliche Kritik an der Konzeption der Regelung dar.

 

VORSCHLÄGE DER KOMMISSION AUFGRUND DER BEWERTUNG AUS DEM JAHR 1999

Als Reaktion auf diese Empfehlung plante die Kommission zunächst, die Abschaffung der Regelung vorzuschlagen, und legte ihren Vorentwurf des Haushaltsplans für das Jahr 2000 unter Berücksich­tigung dieser Absicht vor. ( ) Alle Beteiligten sprachen sich insbesondere aufgrund der positiven Auswirkungen im Ernährungsbereich für eine Beibehaltung der EU-Subvention aus. ( ) Im Lichte dieser Erörterungen hat die Kommission ihren ursprünglichen Standpunkt überdacht und schlägt nun eine Kofinanzierung der Schulmilchregelung zu gleichen Teilen vor. ( ) In Anbetracht der an­gespannten Haushaltslage und des schlechten Kosten-Nutzen-Verhältnisses der Maßnahme kann die Mittelausstattung der Haushaltslinie für die Schulmilchregelung nicht auf dem gegenwärtigen Niveau gehalten werden. ( ) Die Schulmilchregelung wird sehr oft verteidigt, indem auf weitergrei­fende Ziele im Gesundheits-, Ernährungs- oder gar sozialen Bereich verwiesen wird. Dieses Argument ist zwar völlig zutreffend, diese Ziele sind jedoch für ein der GMO für Milch und Milcherzeugnisse angehörendes Instrument zu ehrgeizig. Außerdem sollten die Mitgliedstaaten, wenn sie schon auf diese Ziele hinweisen, auch bereit sein, die im Rahmen dieser Regelung entstehenden Ausgaben mitzutragen.

 

Quelle: Vermerk der GD VI an das Kabinett des für Landwirtschaft und ländliche Entwicklung zuständigen Mitglieds der Kommission März 2000.

 

15 Evaluation of the National Top-Up to the EU School Milk Subsidy in England (Bewertung der nationalen Ergänzung der EU-Subvention für die Abgabe von Milch an Schulen in England), erstellt für das britische Ministerium für Umwelt, Ernährung und ländliche Angelegenheiten (DEFRA) von London Economics in Zusammenarbeit mit Dr. Susan New.

DIE ZU ERWARTENDE WIRKUNG WIRD DURCH DIE GERINGE HÖHE DER AUSGABEN UND DAS FEHLEN EINES INSTRUMENTS ZUR AUSRICHTUNG DER BEIHILFE AUF DEN VORRANGIGEN BEDARF EINGESCHRÄNKT

 

FEHLEN ZUFRIEDENSTELLENDER SYSTEME ZUR LEISTUNGSMESSUNG

 

24. Die Ziele der beiden Programme wurden sowohl für den Be­reich Markt als auch für den Bereich Ernährung Gesundheit auf qualitative und sehr allgemeine Weise festgelegt. Sie sind nicht zahlenmäßig ausgedrückt und noch viel weniger anhand der SMART -Kriterien16 definiert.

 

25. Beim Milchprogramm handelt es sich bei den verfügbaren Indikatoren (pro Kategorie abgegebene Mengen, geschätz­te Zahl der teilnehmenden Schüler) in Ermangelung präziser Ziele, anhand deren die Wirksamkeit der Maßnahme bewertet werden könnte, um Aktivitätsindikatoren, mit denen weder die Ergebnisse noch die Wirkung der Maßnahme gemessen werden17. Außerdem wurde bei der Prüfung insbesondere be­züglich der geschätzten Zahl der teilnehmenden Schüler eine mangelhafte Zuverlässigkeit der zusammengetragenen Infor­mationen festgestellt18.

 

16 Artikel 27 Absatz 3 der Verordnung (EG, Euratom) Nr. 1605/2002 des Rates (ABl. L 248 vom 16.9.2002, S. 1) sieht vor, dass für alle vom Haushaltsplan abgedeckten Tätigkeitsbereiche ( ) konkrete, messbare, erreichbare, sachgerechte und mit einem Datum versehene Ziele [auf Englisch SMART ] festgelegt [werden] .

17 Ein interner Vermerk der Kommission enthielt bereits im April 1996 folgende Aussage: Das Schlüsselelement der Wirksamkeitsanalyse ist die Wirkung der Maßnahme auf das Image und den Verbrauch von Milch. Die Dienststellen der GD VI sind nicht in der Lage, diese Elemente oder das Verbraucherverhalten zu analysieren.

18 Zum Beispiel wurde mehr als ein Drittel der Teilnehmer in Frankreich gezählt. Bei den 7,3 Millionen in Frankreich gezählten Kindern handelte es sich jedoch um an den teilnehmenden Einrichtungen eingeschriebene Schüler, obwohl im Allgemeinen nur diejenigen Kinder, die die Schulkantine besuchen, tatsächlich am Programm teilnahmen. Die Zahl der Begünstigten wurde daher für diesen Mitgliedstaat um etwa 3 Millionen überschätzt.

 

BEISPIELE FÜR DIE SEHR ALLGEMEINE FORMULIERUNG DER ZIELE DES SCHULMILCHPROGRAMMS

 

( ) zum Gleichgewicht des Milchmarkts und zur Stabilisierung der Marktpreise für Milch und Milcherzeugnisse beizutragen ( ) (Erwägungsgrund 43 der Verordnung (EG) Nr. 1234/2007 des Rates).

( ) auch für allgemeinere gesundheits-, ernährungs- und sozialpolitische Ziele ( ) von Be­deutung sein (Vorschlag für eine Verordnung des Rates zur Änderung der Verordnung (EG) Nr. 1255/1999, Begründung).

 

Es erfüllt eine erzieherische Funktion, denn es fördert die Entwicklung guter Ess- und Ernäh­rungsgewohnheiten, die ein Leben lang erhalten bleiben. (Webseite der Generaldirektion Land­wirtschaft und ländliche Entwicklung).

 

Die Schulmilchregelung verfolgt sowohl Ernährungs- als Erziehungsziele und trägt zum Kampf gegen Fettleibigkeit bei ( ) (Pressemitteilung vom 11. Juli 2008, Mariann Fischer Boel).

26. Für das Obstprogramm wurden keine Indikatoren festgelegt. Nichtsdestotrotz werden im Rahmen dieses neuen Programms einige Maßnahmen eingeführt, die die Leistungsüberwachung begünstigen. Dazu gehören die Ausarbeitung einer Strategie von Beginn an und verpflichtende regelmäßige Bewertungen in jedem Mitgliedstaat. Es ist jedoch noch zu früh, um über die Wirksamkeit dieser Maßnahmen zu urteilen, da diese noch weiterentwickelt werden müssen.

 

DIE AUSGABEN SIND GEMESSEN AN DEN ZIELEN DER BEIDEN PROGRAMME SEHR GERING

 

27. Bei den Voraberörterungen zur Umsetzung des Schulobst­programms hatte das Europäische Parlament eine jährliche Mittelausstattung von 500 Millionen Euro vorgeschlagen. Auf Anraten der Kommission wurde schließlich eine Obergrenze von 90 Millionen Euro festgehalten. Die Kommission vertrat insbesondere die Ansicht, dass sich das Projekt zunächst auf diesem Niveau beweisen solle, bevor ein höheres Budget in­frage käme.

 

28. Das besonders langsame Anlaufen des Programms bestätigte, dass die Kommission mit ihrem Ansatz richtig lag. Allerdings entspricht angesichts dieser Entschei­dung die in der Verordnung festgelegte Haushaltsobergrenze selbst bei Berücksichtigung der nationalen Kofinanzierungen19 nur etwa 0,3 % des Wertes der Obst- und Gemüseerzeugung in der EU. Das Schulmilchprogramm, das den verfügbaren Zahlen zufolge im Zeitraum 2008/2009 die Abgabe einer etwas mehr als 0,28 % der Gesamterzeugung der EU entsprechenden Men­ge ermöglichte, bewegt sich in derselben Größenordnung.

 

29. In beiden Fällen entsprechen diese Beträge Mengen, die selbst bei wirksamem Einsatz keine erhebliche direkte Wirkung20 auf das Gleichgewicht des Marktes erzeugen können.

 

30. Für das Milchprogramm wurde dieser Aspekt bereits in der Bewertung aus dem Jahr 1999 zum Ausdruck gebracht21.

 

19 Bei einer durchschnittlichen europäischen Kofinanzierung in Höhe von 58 % entspricht die gegenwärtige Haushaltsobergrenze von 90 Millionen Euro Gesamtausgaben (Kommission und Mitgliedstaaten) in Höhe von 155 Millionen Euro.

20 Bei beiden Programmen besteht ein erklärtes Ziel darin, durch erzieherische Effekte und die Beeinflussung der Ernährungsgewohnheiten eine langfristige Wirkung zu erreichen, die über die direkte Wirkung der verteilten Mengen hinausgeht. Dieser Ansatz wird in den Ziffern 66 und folgende untersucht.

21 Die im Rahmen der Regelung bereitgestellten Mengen an Milch und Milcherzeugnissen sind im Vergleich zur Größe des europäischen Marktes sehr gering (0,3 % der Gesamtmenge der im Jahr 1996/1997 an die Molkereien in der EU gelieferten Milch). Auch ihre relative Bedeutung geht zurück. ( ) Die Wirkung der Regelung war in Bezug auf den Gesamtmarkt und ihr vorrangiges Ziel bestenfalls sehr schwach. ( ) Die als Maßnahme zur Erweiterung des Milchmarkts und Mechanismus für den Absatz von Überschüssen konzipierte Regelung erwies sich als nicht sehr kostenwirksam.

 

 

31. Bei einer Verteilung auf alle Kinder der Europäischen Union machen die derzeit angesetzten Ausgaben bei jedem der Pro­gramme jährlich zwischen 50 und 80 Cent pro Kind aus. Bei dieser Größenordnung ist nur schwer vorstellbar, dass sich die Ausgaben erheblich auf die Ernährungsgewohnheiten der gesamten Zielgruppe auswirken.

 

32. In der Praxis kommen die Ausgaben einer geringeren Anzahl von Kindern zugute22, und die potenzielle Wirkung auf die ein­zelnen Begünstigten ist daher größer. Allerdings hängt die Gesamtwirksamkeit der Programme im Hinblick auf ihr Ziel Ernährung Gesundheit erheblich von der Wahl der begüns­tigten Teilpopulation ab.

 

ES IST KEIN INSTRUMENT ZUR AUSRICHTUNG DER BEIHILFE AUF DIE VORRANGIGEN ERNÄHRUNGSBEDÜRFNISSE VORHANDEN

 

33. Die Abgabe von Milch an ein Kind, dessen Konsum stark un­ter dem Durchschnitt oder empfohlenen Ernährungsstandards liegt23, ist wertvoller als die Abgabe derselben Menge Milch an ein Kind, dessen Konsum von Milcherzeugnissen bereits über dem Durchschnitt oder den empfohlenen Standardmengen liegt. Im Rahmen ihres Ziels Ernährung Gesundheit müssen die beiden Programme also vorrangig auf die Kategorien (Re­gionen, Mitgliedstaaten, Bevölkerungsgruppen usw.) ausge­richtet werden, bei denen der Konsum als unzureichend oder unter dem Durchschnitt liegend angesehen wird. Es geht also prioritär nicht darum, den Durchschnittskonsum zu steigern, sondern vielmehr darum, der größtmöglichen Anzahl von Kin­dern den als notwendig angesehenen Mindestkonsum zu er­möglichen.

 

34. Einige Mitgliedstaaten haben für das Milchprogramm bereits Überlegungen in diese Richtung angestellt. Im Vereinigten Königreich ergab die Bewertung aus dem Jahr 2005, dass ein großer Teil der Zielgruppe bereits in ausreichendem Maße Milcherzeugnisse konsumierte24. Daher wurde empfohlen, das Programm auf bestimmte als prioritär eingestufte Kategorien auszurichten. In Frankreich entschieden die Behörden, die ih­nen zur Verfügung stehenden ergänzenden nationalen Mittel auf benachteiligte Gebiete zu konzentrieren, die hinsichtlich der Ernährungsbedürfnisse als prioritär eingestuft wurden25. Diese prioritäre Ausrichtung kann auf verschiedene Arten ge­schehen, von denen manche allerdings mit zusätzlichen Kos­ten verbunden sein können.

 

22 Gemäß einer der Kommission vorliegenden Schätzung (die sich bei der Prüfung allerdings als wenig zuverlässig erwies) beläuft sich die Zahl der Begünstigten beim Schulmilchprogramm auf 21 Millionen Kinder, was etwa 20 % der Zielgruppe insgesamt entspricht. Für die Abgabe von Obst entschieden die besuchten Mitgliedstaaten, das Programm während des ersten Jahres auf Primarschulen zu konzentrieren.

23 Auch wenn kein Konsens bezüglich der Höhe der empfohlenen Menge besteht, findet dieser Begriff in den verschiedenen Ländern breite Verwendung.

24 In der Bewertung heißt es: Die Schüler, die nicht an der Schulmilchmaßnahme teilnahmen, konsumierten durchschnittlich eine ausreichende Menge Milch, um ihren empfohlenen täglichen Bedarf an Kalzium zu decken. Diese Feststellung stimmt mit der jüngsten nationalen Ernährungsstudie überein, aus der hervorgeht, dass der durchschnittliche Kalziumverbrauch für die Altersgruppe der 4- bis 10-Jährigen angemessen ist.

25 Gleichzeitig wird die EU-Beihilfe in Frankreich überwiegend an Schulkantinen vergeben, obwohl diese proportional gesehen von den benachteiligten Bevölkerungsgruppen weniger besucht werden. Statistisch kommt die von den nationalen Behörden als vorrangig eingestufte Zielgruppe also in geringerem Maße in den Genuss der EU-Beihilfe.

35. Bei keinem der beiden EU-Programme ist jedoch vorgesehen, dass die verfügbaren Mittel entsprechend einer Analyse der Ernährungsbedürfnisse vergeben werden.

 

36. Beim Schulobstprogramm steht es den Mitgliedstaaten gemäß der Verordnung frei, eine solche Maßnahme in ihre nationale Strategie aufzunehmen; diese Möglichkeit wurde jedoch bis­lang von keinem Mitgliedstaat wahrgenommen26.

 

37. Für die Schulmilch gibt es keinen solchen Mechanismus. Eine Analyse in den einzelnen Mitgliedstaaten zeigte sogar, dass die Finanzmittel im Rahmen der Maßnahmen zum einen nicht vorrangig an den Stellen eingesetzt werden, wo sie am nötigs­ten erscheinen, und es sich zum anderen bei den Hauptbe­günstigten des Programms um die Mitgliedstaaten handelt, in denen der Konsum von Milcherzeugnissen bereits am größten ist und deren Bedarf daher geringer bzw. weniger dringend ist.

 

VERGLEICH DES VERBRAUCHS VON MILCHERZEUGNISSEN IN DEN EINZELNEN MITGLIEDSTAATEN MIT DER IM JAHR 2009 IM RAHMEN DES

 

SCHULMILCHPROGRAMMS BEZOGENEN BEIHILFE

Die zwei Mitgliedstaaten, in denen der Verbrauch von Milcherzeugnissen pro Einwohner bereits am größten ist, erhalten gleichzeitig die höchsten Beihilfen pro Einwohner.

 

Die sechs Mitgliedstaaten, in denen der Verbrauch von Milcherzeugnissen pro Einwohner bereits am größten ist, erhalten durchschnittlich pro Einwohner eine 3,5-mal höhere EU-Beihilfe als die 10 Mitgliedstaaten mit dem niedrigsten Verbrauch.

 

In den sechs Mitgliedstaaten, die den höchsten Beihilfebetrag pro Einwohner erhalten, liegt der Verbrauch von Milcherzeugnissen pro Einwohner bereits über dem Durchschnitt.

 

Die 10 Mitgliedstaaten mit dem geringsten Verbrauch von Milcherzeugnissen pro Einwohner erhalten nur 20 % der Gesamtbeihilfe. Neun dieser Mitgliedstaaten erhalten eine Beihilfe pro Einwohner, die 2- bis 5-mal geringer als der Durchschnitt ist oder sind gar nicht am Programm beteiligt.

 

26 Es ist darauf hinzuweisen, dass in der Schulobst-Verordnung zwar ein höherer Kofinanzierungssatz für unter das Konvergenzziel fallende Regionen und Regionen in äußerster Randlage vorgesehen ist, diese Entscheidung aber nicht auf einer Analyse der Ernährungsbedürfnisse gründet und darüber hinaus die Mittel des EU-Finanzrahmens nach wie vor lediglich anhand des einzigen Kriteriums der Anzahl der Kinder zwischen 6 und 10 Jahren vergeben werden.

KONZEPTIONSMÄNGEL BEGRENZEN DIE KONKRETEN ERGEBNISSE DES PROGRAMMS SCHULMILCH , ES BESTEHEN JEDOCH LÖSUNGSWEGE

 

EIN SCHULMILCHPROGRAMM MIT RELATIV GERINGER ATTRAKTIVITÄT

 

38. Der Ausgabenbetrag wird beim Programm Schulmilch nicht direkt von der Kommission festgelegt, sondern ergibt sich aus der Summe der einzelnen Entscheidungen der Antragsteller und potenziellen Begünstigten. Die Ausgaben in Höhe von 74 Millionen Euro im Jahr 2009 entsprechen weniger als 10 % der im Rahmen des Programms maximal erlaubten Ausgaben27, d. h., die Beihilfe wird nur in geringem Maße in Anspruch ge­nommen und ist offenbar relativ unattraktiv. Dies wurde in ähnlichem Ausmaß bereits in der Ver­gangenheit festgestellt28.

 

39. Die Prüfung ergab, dass diese mangelnde Attraktivität größ­tenteils darauf zurückzuführen ist, dass für Beihilfen in gerin­ger Höhe ein unverhältnismäßig hoher Verwaltungsaufwand betrieben werden musste.

 

40. Angesichts des derzeitigen Beihilfeniveaus kann mit der EU-Subvention nur ein geringer Teil der Kosten für die abgege­benen Erzeugnisse gedeckt werden29. In Ermangelung anderer wesentlich ergiebigerer Finanzquellen (siehe Ziffer 60 und fol­gende) ermöglicht das EU-Programm daher keine kostenlose, sondern lediglich eine verbilligte Abgabe.

 

SCHWACHE BETEILIGUNG UND GERINGE ATTRAKTIVITÄT DES PROGRAMMS

In Deutschland zeigt eine Studie, dass von den 56 % der Einrichtungen, die ihren Schülern Milch oder Milcherzeugnisse anbieten, nur 21 % die Beihilfe beantragen.

Quelle: Landwirtschaftsministerium Bayern.

27 In Ermangelung einer in der Verordnung festgelegten Ausgabenobergrenze wurde das maximal erlaubte Ausgabenniveau (etwa 900 Millionen Euro) auf der Grundlage einer Beteiligung aller Schulkinder in allen schulischen Einrichtungen und einem Verbrauch von 25 cl pro Schultag berechnet (in der Verordnung festgelegte tägliche Obergrenze pro Kind).

28 Bewertung aus dem Jahr 1999: Der Umsetzungsgrad der Regelung auf dem gesamten Gebiet der EU betrug nur 12 % des maximal verfügbaren Beihilfebudgets im Jahr 1996/1997 und 19 % im Jahr 1992/1993. Dies lässt auf eine relativ geringe Effizienz und Wirksamkeit bezüglich des Erreichens der Zielgruppen schließen ( ).

29 Dies trifft umso mehr zu, als mit dem Programm nicht nur ein Erzeugnis, sondern eine vollständige Dienstleistung subventioniert wird, welche spezifische Kosten für Verpackung (Milchpackungen) oder Logistik (zum Beispiel die allmorgendliche Auslieferung von Frischmilch im Vereinigten Königreich) verursacht.24 Sonderbericht Nr. 10/2011 Sind die Programme Schulmilch und Schulobst wirksam?

41. So deckt die EU-Beihilfe in Polen nur ein Viertel und in Deutsch­land bzw. im Vereinigten Königreich nur 10-15 % der direkten Kosten der Milch. Dies erlaubt es zum Beispiel in Deutschland, Packungen aromatisierter Milch zu 35 Cent anstatt 40 Cent zu verkaufen. Für den potenziellen Begünstigten ist eine Preis­reduzierung in dieser Größenordnung im Allgemeinen zu ge­ring, um ihn zum Kauf zu bewegen. Darüber hinaus zeigen die verfügbaren Untersuchungen eine geringe Preiselastizität der Nachfrage30.

 

42. In vielen Fällen wird in der jeweiligen Einrichtung selbst die Entscheidung für eine Nichtteilnahme getroffen. In der Tat hängt die Umsetzung des Programms in einer Einrichtung meistens vom guten Willen einzelner Personen ab. Die Orga­nisation einer verbilligten Abgabe kann mit einem unter Um­ständen erheblichen Arbeitsaufwand verbunden sein (Ankauf, Lagerung, Abgabe sowie Einsammeln des Geldes bei den Be­günstigten) und stellt daher eine tatsächliche Barriere für die Beteiligung dar31.

 

43. In manchen Fällen führt die Tatsache, dass die verbilligte Abga­be nur eine geringe Nachfrage seitens der Familien hervorruft oder dass die zuständigen Mitarbeiter mitunter selbst nicht vom Nutzen des Programms für die Gesundheit überzeugt sind, zu einer geringeren Bereitschaft der Entscheidungsträger, die mit dem Programm verbundene Belastung auf sich zu nehmen.

 

44. Wenn die Subvention für Erzeugnisse geleistet wird, die im Rahmen der Mahlzeiten einer Schulkantine verwendet werden, entfallen die meisten Verwaltungskosten, da das Programm in die laufende Verwaltung der Schulkantine einfließt. Die­se Feststellung bedeutet unabhängig vom negativen Urteil über die Wirksamkeit der Subventionierung von Schulkantinen (siehe Ziffern 47-50), dass lediglich der Zeitaufwand für die Erstellung des Beihilfeantrags als Kostenfaktor zu berechnen ist. Paradoxerweise wird selbst diese einzige verwaltungstech­nische Belastung nur schlecht akzeptiert und kann sich noch als Hindernis für die Annahme der Regelung erweisen.

 

30 Auszug aus der Bewertung aus dem Jahr 1999 zur schwachen Wirkung des Preisfaktors: Der Preis scheint kein ausschlaggebender Faktor für die Abnahme von Milch und Milcherzeugnissen durch die Verbraucher einschließlich der Schüler zu sein. ( ) Daraus ist zu schließen, dass der vorrangige Umsetzungsmechanismus der Schulmilchregelung (subventionierter Preis) auf einem Faktor fußt, der den Verbrauch von Milch und Milcherzeugnissen nur geringfügig beeinflusst. Dies bedeutet, dass ihre tatsächliche Wirkung auf den Verbrauch vermutlich sehr gering ist.

31 Auszüge aus den Bewertungen der Jahre 1999 und 2005, die den mit der kostenpflichtigen Abgabe verbundenen Verwaltungsaufwand veranschaulichen:

Wir stellen außerdem fest, dass die EU-Schulmilchregelung nicht wirksam ist. Gemeinsam machen die Maßnahme und die nationale Ergänzung in England jährlich Ausgaben in Höhe von etwa 7,2 Millionen GBP aus und sind mit geschätzten Verwaltungskosten in Höhe von 5 Millionen GBP für die Schulen und 831 000 GBP für die für Bildung zuständigen lokalen Behörden und die RPA (Agentur für Zahlungen für den ländlichen Bereich) verbunden. ( ) Wir empfehlen, die Milch im Rahmen dieser Programme kostenlos anstatt verbilligt abzugeben, da die Verwaltung von Programmen, bei denen die Lehrer nicht zur Kontrolle der Zahlungen der Eltern verpflichtet sind, sicher mit weniger Kosten verbunden ist.

Teilweise wird die Ansicht vertreten, dass die mit der Maßnahme verbundenen verwaltungstechnischen und finanziellen Verpflichtungen ihre Umsetzung auf der Ebene der Schulen gebremst haben. Dabei ist insbesondere der für die Umsetzung und Verwaltung der Schulmilchregelung notwendige Zeitaufwand zu nennen.

45. Mehr noch als die Komplexität der Verfahren ist es die geringe Höhe der Beihilfe, die diese Formalitäten in den Augen der meisten Antragsteller und insbesondere der kleinsten Einrich­tungen unverhältnismäßig erscheinen lässt. Der absolute Wert dieser Beihilfe wird insbesondere deshalb als besonders gering empfunden, weil die Beihilfe nicht mit dem Preis der Milcherzeugnisse, sondern mit dem Gesamt­budget verglichen wird, bei dem sie nur einen sehr geringen Anteil ausmacht (weniger als 1 % bei Schulkantinen und im Vergleich mit dem Gesamtbudget einer eigenständigen priva­ten Einrichtung oder eines Kindergartens sogar noch wesent­lich weniger).

 

DIE DIREKTE WIRKUNG DER AUSGABEN IM RAHMEN DES PROGRAMMS SCHULMILCH WIRD DURCH EINEN ERHEBLICHEN MITNAHMEEFFEKT EINGESCHRÄNKT32

 

46. Unabhängig von der Art der Abgabe kann die Milchsubvention für alle beihilfefähigen Erzeugnisse vergeben werden, und es gibt keinen Mechanismus, um Zahlungen für Mengen, die von den Begünstigten auch ohne die Beihilfe auf jeden Fall ver­braucht worden wären, einzuschränken. Die Prüfung zeigte, dass dieser Mitnahmeeffekt auf unterschiedliche Weise auf­tritt, je nachdem welche Art der Abgabe gewählt wurde.

 

GERINGE ATTRAKTIVITÄT DER BEIHILFE FÜR DIE SCHULKANTINEN

In Frankreich erhalten 70 % der 11 000 Antragsteller durchschnittlich etwa 300 Euro im Jahr.

Von den zahlreichen befragten Personen, die aussagten, dass eine Beihilfe in dieser Größenordnung nicht ausreiche, um sie zu einer Änderung ihrer Gewohnheiten zu bewegen, erklärte einer der be­fragten Schulleiter beispielsweise Folgendes: Ich erhalte kaum mal 200 Euro im Jahr. Sie glauben doch nicht im Ernst, dass ich für diesen Betrag meine Zeit damit verschwende, ein Faltblatt zu lesen.

 

Obwohl alle Schulkantinen beihilfefähige Milcherzeugnisse verwenden, für die sie den Mindestbei­hilfebetrag erhalten könnten, ohne weitere Mühen als die Beantragung auf sich zu nehmen, stellen nur 60 % der Einrichtungen in Frankreich einen Beihilfeantrag, und in Italien sind es kaum 15 %.

 

32 Ein Mitnahmeeffekt tritt auf, wenn eine Beihilfemaßnahme einem Empfänger zugute kommt, der auch ohne die Beihilfe dieselbe Entscheidung getroffen hätte. In diesem Fall kann das Ergebnis nicht der Maßnahme zugeschrieben werden, und die diesem Begünstigten ausgezahlte Beihilfe erzielte keinerlei Wirkung. Der einen Mitnahmeeffekt erzeugende Ausgabenanteil ist daher von Natur aus unwirksam, da er nicht zum Erreichen der festgelegten Ziele beiträgt. Es ist naturgemäß schwierig, den Mitnahmeeffekt genau zu messen, da dies die Berücksichtigung einer hypothetischen Situation verlangt, in der die öffentliche Beihilfe nicht vorhanden ist.

 

47. Die Prüfung zeigte, dass die Auszahlung einer Beihilfe für in Mahlzeiten von Schulkantinen enthaltene Erzeugnisse syste­matisch mit einem Mitnahmeeffekt verbunden ist. Insbeson­dere wurde Folgendes festgestellt:

a) Obwohl eine typische Schulkantinenmahlzeit oft Milcherzeugnisse enthält (und dies sogar verpflichtend sein kann), ist derzeit kein Instrument vorhanden, mit dem verhindert würde, dass die Schulkantinen Beihilfen für Erzeugnisse erhalten, die sie ohnehin verwendet hätten.

b) Es gab keinerlei Anzeichen dafür, dass die Beihilfe die Menge der in die Mahlzeiten aufgenommenen Milcherzeugnisse beeinflusst hätte.

c) Fast alle vor Ort befragten Verantwortlichen räumten aus­drücklich ein, dass die Beihilfe keinerlei Einfluss auf die Menge der an die Schüler ausgegebenen Milcherzeugnis­se hatte.

 

BEISPIELE FÜR AUSSAGEN DER ZUM SCHULMILCHPROGRAMM BEFRAGTEN SCHULKANTINENLEITER

Die Zusammenstellung unserer Mahlzeiten wird nicht durch die europäische Beihilfe beeinflusst. ( ) Das ist keine Meinung, das ist eine Tatsache. (Italien, Leiter des Cateringunternehmens, das die Schulkantinen in einer der größten Städte des Landes beliefert)

Ich habe bei der Ausarbeitung des Speiseplans noch nie an das Schulmilchprogramm der EU ge­dacht. (Schweden, Vertreter eines Cateringunternehmens, das für mehrere Schulen in der Stadt Beihilfen erhält)

 

Die europäische Beihilfe hat keinerlei Einfluss auf die Speisepläne. (Italien, Vertreter einer Einrich­tung, die direkte Beihilfen erhält)

 

In Frankreich erklärten die Verantwortlichen einer im Genehmigungsverfahren befindlichen Krippe, dass sie Gelder beziehen wollten, die ihnen aufgrund ihrer gewöhnlichen Praktiken zustünden, d. h. für Erzeugnisse, die sie bereits einkauften, ehe sie von der Beihilfe erfuhren.

Bei einem anderen Antragsteller war der für die Ausarbeitung des Speiseplans der Schulkantine verant­wortlichen Person nicht einmal bekannt, dass ihre Einrichtung bereits seit Jahren eine Beihilfe bezog.

48. Die Schulkantinen erhalten also Beihilfen für Milcherzeugnisse, die sie ohnehin verwendet hätten, und werden nicht zu einer stärkeren Verwendung dieser Erzeugnisse ermutigt. Selbst in Schweden, wo die Lage offenbar am günstigsten ist33, existier­te die subventionierte Maßnahme (insbesondere Bereitstel­lung von Milchspendern zur Selbstbedienung in Schulkanti­nen) schon lange vor Einführung der europäischen Beihilfen. Der hohe Milchkonsum ist auf bereits vorhandene kulturelle Gewohnheiten zurückzuführen und daher nicht dem EU-Pro­gramm anzurechnen, das lediglich einen finanziellen Beitrag für Praktiken darstellt, die es nicht wirklich beeinflusst.

 

49. Die Wirkung der den Schulkantinen überwiesenen Beihilfen ist daher gegenwärtig schwer auszumachen. Die Vor-Ort-Besuche ergaben, dass die Menge der von den Begünstigten konsumier­ten Milcherzeugnisse bestenfalls sehr geringfügig beeinflusst wird. Darüber hinaus ist die potenzielle Auswirkung der Beihil­fen auf den von den Familien gezahlten Preis trotz diesbezüg­licher Verordnungsvorschriften oft nicht nachprüfbar und wäre ohnehin unbedeutend.

 

50. Dieselbe Feststellung gilt auch für Kindergärten und Krippen, zumal die normale Ernährung umso mehr Milcherzeugnisse enthält, je jünger die Kinder sind. In den Kinderkrippen in Frankreich (Kinder zwischen 0 und 3 Jahren) beispielsweise werden Milcherzeugnisse ohnehin als Pflichtbestandteil des Ernährungsplans angesehen.

 

51. Angesichts der derzeitigen geringen Höhe der Beihilfe scheint die positive Wirkung sehr begrenzt zu sein. Die mit der EU-Bei­hilfe verbundene geringfügige Verringerung des Kaufpreises (siehe Ziffern 40 und 41) regt nicht nur kaum zur Teilnahme an, sondern kommt noch dazu hauptsächlich Begünstigten zugute, die auch ohne Beihilfe dieselbe Entscheidung getroffen hät­ten. Da die Beihilfe zu gering ist, um die Kaufentscheidungen erheblich zu beeinflussen34, kommt sie vorrangig Schülern zugute, die die Milch auch zu einem nicht subventionierten Preis gekauft hätten.

 

33 Mehr als 90 % der Schulen erhalten die Beihilfe, deren Höhe etwa 120 cl pro Tag und an der Einrichtung eingeschriebenem Kind entspricht.

34 Die infolge der Bewertung aus dem Jahr 1999 vorgenommene Senkung des Beihilfesatzes verstärkte die damals festgestellte Unwirksamkeit der Maßnahme, da das Potenzial der Regelung, die Entscheidungen der möglichen Antragsteller und Begünstigten zu beeinflussen, weiter reduziert wurde.

52. Zudem handelt es sich bei diesen Begünstigten ohnehin um die Schüler, die die subventionierten Erzeugnisse am wahr­scheinlichsten auch außerhalb der Schule konsumieren. Eben­so wie die Beihilfe der Analyse in den einzelnen Mitgliedstaa­ten zufolge eher an Stellen fließt, wo der Bedarf am geringsten ist (siehe Ziffer 37), kommt sie beim Verkauf zu einem so ge­ringfügig reduzierten Preis hauptsächlich Kindern zugute, die wahrscheinlich bereits am meisten Milcherzeugnisse konsu­mieren.

 

AUSZÜGE AUS DEN BEWERTUNGSBERICHTEN, DIE DEN GERINGEN EINFLUSS DER BEIHILFE AUF DIE VON DEN BEGÜNSTIGTEN KONSUMIERTEN MENGEN VERDEUTLICHEN

 

Bewertung des Vereinigten Königreichs aus dem Jahr 2005: Unsere bei Schulkindern durchgeführte Umfrage ergab nur wenige Hinweise darauf, dass die in der Schule konsumierte Milch zusätzlich zu anderenorts verbrauchter Milch konsumiert wurde. ( ) Außerdem tranken manche Kinder sehr wenig Milch, unabhängig davon, ob ihre Schule an der Schulmilchregelung teilnahm oder nicht. ( ) Unsere Studie erbrachte nur unzureichende Nachweise, dass die Teilnahme der Schulen an der EU-Schulmilchregelung den Gesamtmilchkonsum der Kinder beeinflusste. ( ) Sowohl in den an der Maßnahme teilnehmenden als auch in den nicht teilnehmenden Schulen trank eine Minderheit der Schüler nur sehr wenig Milch. Die verfügbaren Belege deuten darauf hin, dass der auf die Teilnahme der Schulen an der Schulmilchregelung zurückzuführende Anstieg des Milchkonsums insbesondere bei Kindern festzustellen war, die unabhängig davon, ob ihre Schule an der Maßnahme teilnahm, eine große Menge Milch konsumiert hätten.

 

( ) Bei der Abgabe von qualitativ hochwertigen Nahrungsmitteln an Schüler zeigte sich, dass viele Eltern, die diese Art von Nahrungsmitteln nicht im Supermarkt kaufen möchten, auch nicht bereit sind, an der Schule für sie zu zahlen. Dasselbe Problem besteht bei der Milch, die die Schulen den Eltern im Rahmen der nationalen Ergänzung zum Kauf anbieten.

 

Bewertung aus dem Jahr 1999: Es gibt sehr wenige Belege für die Wirkung der Maßnahme auf die Ver­fügbarkeit von Milcherzeugnissen. ( ) Während die Inanspruchnahme der Regelung hauptsächlich durch externe Faktoren beeinflusst wird, trägt die Regelung selbst nur in sehr begrenztem Umfang zur Steigerung des Produktangebots bei.

FÜR SCHULOBST FÜHRTE DIE KOMMISSION BEREITS LÖSUNGEN EIN, EBENSO WIE MANCHE MITGLIEDSTAATEN FÜR SCHULMILCH

 

Mögliche Lösungen wurden von der Kommission bereits bei der Konzeption des Schulobstprogramms berücksichtigt

 

53. Bei der Konzeption des Programms Schulobst wurden die geringe Attraktivität des Schulmilchprogramms und das Risiko des Mitnahmeeffekts von der Kommission zumindest teilweise berücksichtigt.

 

54. Da die Subventionierung einer gleichzeitig mit den üblichen Schulmahlzeiten organisierten Abgabe von Obst den Feststel­lungen der Kommission zufolge ein Risiko für den Mehrwert des Programms darstellt35, wurde diese Art der Abgabe durch starke Beschränkungen nahezu ausgeschlossen. In der Tat nahm keiner der Mitgliedstaaten diese Option in seine Stra­tegie auf, und die Abgabe von Obst fand in allen beobachteten Fällen außerhalb der Schulkantinen statt.

 

55. Der EU-Kofinanzierungssatz für das Schulobstprogramm liegt je nach Mitgliedstaat zwischen 50 % und 75 % und ist somit wesentlich höher als die Beihilfe für Milch.

 

56. Auf dieser Grundlage wurde im Programm Schulobst die kos­tenlose Abgabe als einziges Modell festgelegt (in der französi­schen Fassung der Schulobst-Verordnung wird im Übrigen der Begriff distribution (Verteilung) verwendet, während in der Schulmilch-Verordnung von cession (Abgabe) die Rede ist).

 

35 Damit der Mehrwert der ( ) Schulobstprogramme gewährleistet ist, sollten die Mitgliedstaaten in ihrer Strategie erläutern, wie sie für den Mehrwert ihres Programms sorgen, insbesondere dann, wenn übliche Schulmahlzeiten zur gleichen Zeit verzehrt werden wie die im Rahmen ihrer Schulobstprogramme finanzierten Erzeugnisse (Erwägungsgrund 2 der Verordnung (EG) Nr. 288/2009).

 

57. Die Abgabe von Obst an Kinder ist daher grundsätzlich kosten­los, was zu einer nahezu systematischen Teilnahme derjenigen führt, denen die Abgabe angeboten wird. Mit der kostenlosen Abgabe kann die relative Bedeutung des Mitnahmeeffekts ver­ringert werden, da zu den Begünstigten auch Kinder zählen, die nicht bereit gewesen wären, das Erzeugnis ohne Subven­tion zu kaufen. Zudem wird auf diese Weise die Aufgabe der Schulen vereinfacht, da das Einsammeln des Geldes bei den Familien entfällt.

 

58. In den meisten Mitgliedstaaten ist die Abgabe von Obst auch für die Schulen nicht mit Kosten verbunden, da die EU-Kofinanzierung durch direkt an den Lieferanten gezahlte na­tionale Mittel ergänzt wird. Die Schulen erhalten also kos­tenfreie Lieferungen und müssen keinen Vorschuss leisten. In Italien war es mithilfe von Ausschreibungsverfahren nach dem Prinzip alles inklusive (einschließlich der direkten Abgabe in den Schulklassen und der Organisation flankierender Maß­nahmen) sogar möglich, den Schulen sämtliche Verwaltungs­aufgaben abzunehmen. So wird die Teilnahme der Schulen nur noch durch die zur Verfügung stehenden Finanzmittel einge­schränkt.

 

59. In Frankreich hingegen wurden keine nationalen Mittel bereit­gestellt, sodass die Teilnahme der Einrichtungen davon ab­hängt, ob sie lokale Finanzmittel beschaffen können. In der Praxis konnte diese Bedingung nur sehr selten erfüllt werden, was sich bislang in einer sehr geringen Anzahl von Antragstellern niederschlägt.

 

60. Obwohl in Frankreich die EU-Beihilfe hauptsächlich an Schul­kantinen vergeben wird, entschieden die französischen Be­hörden, die nationale Ergänzung für eine kostenlose Abgabe außerhalb der Schulkantinen zur Verfügung zu stellen. Dies wurde ausdrücklich damit begründet, dass mit der nationalen Ergänzung eine tatsächliche Wirkung gewährleistet werden solle, die den Behörden zufolge mit der Subventionierung der Schulkantinen nicht erreicht werden kann.

61. In Polen und im Vereinigten Königreich wird die EU-Beihilfe in Verbindung mit nationalen Mitteln eingesetzt, sodass anstelle der verbilligten Abgabe von Milch eine kostenlose Abgabe außerhalb der Schulkantinen an eine noch größere Anzahl von Begünstigten eingeführt werden konnte (Primarschulklassen in Polen, Kinder unter fünf Jahren im Vereinigten Königreich).

 

62. Mit diesem Modell, das wesentlich attraktiver als die verbillig­te Abgabe ist, wird eine eindeutig höhere Teilnahme gewähr­leistet. Außerdem wird das Problem des mit der verbilligten Abgabe von Milch verbundenen Mitnahmeeffekts erheblich verringert, da nahezu alle Kinder, denen die Abgabe angeboten wird, erreicht werden können und nicht nur Kinder, die die Milch auch ohne Subvention gekauft hätten.

 

WIRKUNG DER KOSTENLOSEN ABGABE

Im Vereinigten Königreich zeigte eine Studie, dass die Teilnahme der Schüler erheblich zurück­ging, sobald die Abgabe nicht mehr kostenlos erfolgte (Quelle: wichtigster Akteur des Programms im Vereinigten Königreich für Primar- und weiterführende Schulen). Geprüft wurde auch eine Einrichtung, die am Nursery Milk Scheme (Milchprogramm für Kindergärten (NMS)), ein für Kinder im Alter von bis zu fünf Jahren kostenloses nationales Programm) sehr stark beteiligt war, an der aber keines der älteren Kinder zur Teilnahme bereit war. Zudem konnte beobachtet werden, dass manche Einrichtungen nicht zur Verwaltung einer kostenpflichtigen Abgabe bereit waren und ihre Teilnahme auf die Altersstufen beschränkten, die für eine kostenlose Abgabe infrage kamen.

 

In Polen stieg infolge des Übergangs zur kostenlosen Abgabe in Grundschulen im Schuljahr 2007/2008 die Zahl der teilnehmenden Primarschulen auf mehr als das Doppelte und die Anzahl der teilnehmenden Kinder auf mehr als das Vierfache.

 

Eine in Deutschland durchgeführte Studie zeigt, dass sich selbst erhebliche Unterschiede beim Kaufpreis (30/35 Cent gegenüber 15 Cent) nur wenig auf die Teilnahme auswirken. Lediglich wenn die Abgabe kostenlos erfolgt, wirkt sich dies tatsächlich anders aus.

 

EINFLUSS VON PREISÄNDERUNGEN AUF DIE TEILNAHME DER SCHÜLER AN DEN BETREFFENDEN SCHULEN

Quelle: Behörden aus Nordrhein-Westfalen.

63. Sowohl in Polen als auch im Vereinigten Königreich ist die kostenlose Abgabe jedoch von der Bereitstellung umfangrei­cher nationaler Mittel abhängig, und die EU-Subvention deckt nur einen sehr bescheidenen Anteil der Gesamtkosten ab36. In Anbetracht der derzeitigen Höhe der EU-Beihilfe kann die kostenlose Abgabe daher gegenwärtig nicht als direkte Errungenschaft des europäischen Programms angesehen werden37. Das Beispiel dieser beiden Mitgliedstaa­ten zeigt jedoch, in welchem Umfang Finanzmittel bereitge­stellt werden müssen, um ein Modell der kostenlosen Abgabe einzurichten.

 

BEREITSTELLUNG NATIONALER MITTEL IN DEN BEIDEN MITGLIEDSTAATEN, DIE SICH AM STÄRKSTEN FÜR DIE KOSTENLOSE MILCHABGABE EINSETZTEN (MILLIONEN EURO; JAHR 2008/2009)

 

Quelle: Haushaltsangaben der Mitgliedstaaten.

36  Dies ist auch bei der kostenlosen Abgabe in Frankreich der Fall, wobei diese auf wesentlich niedrigerem Niveau umgesetzt wird, da der absolute Wert der entsprechenden nationalen Mittel wesentlich geringer ist.

37 Im Vereinigten Königreich wurde die kostenlose Abgabe (NMS) bis 2008 ausschließlich vom britischen Gesundheitsministerium finanziert. Erst seit 2008 wird infolge einer Entscheidung der britischen Behörden ein Teil der Kosten dieser nationalen Politik durch die EU-Beihilfe gedeckt.

 

64. Bei der Prüfung wurde auch eine Reihe örtlicher Faktoren und Entscheidungen beobachtet, die eine Reduzierung der Verwal­tungskosten ermöglichten und dazu beitrugen, die Teilnahme am Programm und seine Wirksamkeit zu verstärken. Dazu zähl­ten insbesondere:

 

a) Inanspruchnahme der in der Verordnung angeführten Möglichkeiten für eine Vereinfachung der Erstellung und Kontrolle der Beihilfeanträge (insbesondere die Möglich­keit, bei Berechnungen bestimmte Pauschalkoeffizienten zu verwenden);

 

b) Konzentration der Maßnahme auf Antragsteller, die eine kritische Größe aufweisen (wodurch der Verwaltungsauf­wand proportional verringert wird und womöglich sogar spürbare größenbedingte Einsparungen erzielt werden können);

 

c) Einbeziehung privater Akteure, die verwaltungstechni­sche oder logistische Aufgaben ganz oder teilweise über­nehmen können38, wobei sie ein direktes Interesse an der Förderung der Teilnahme haben.

 

DIE BEDEUTUNG DER ERZIEHERISCHEN ZIELE MUSS NOCH BESTÄTIGT WERDEN

 

65. Jenseits der direkten Wirkung der Abgabe von Milch oder Obst haben beide Programme das erzieherische Ziel, die Ernäh­rungsgewohnheiten langfristig zu beeinflussen. Dieses Ziel wird in den beiden Programmen jedoch auf sehr unterschied­liche Weise berücksichtigt, und seine Bedeutung muss noch bestätigt werden.

 

ERZIEHERISCHE ZIELE WERDEN IM SCHULMILCHPROGRAMM NUR SEHR WENIG BERÜCKSICHTIGT, SODASS EINE ERHEBLICHE LANGFRISTIGE WIRKUNG NICHT SEHR WAHRSCHEINLICH IST

 

Die erzieherische Wirkung einer subventionierten Abgabe hängt von deren Wahrnehmbarkeit ab, die aber nicht immer gegeben ist

 

66. Die subventionierte Abgabe trägt prinzipiell allein durch ihr Vorhandensein dazu bei, eine Aussage über den dem Erzeugnis zugeschriebenen Wert zu verbreiten. Damit dies geschieht, muss die Abgabe jedoch wahrnehmbar sein.

38 Die Vergabe der Verwaltungsaufgaben an ein Unternehmen führt nicht zur Vermeidung der diesbezüglichen Kosten, sondern lediglich zu ihrer Auslagerung. In einem solchen Fall nehmen es die britischen Behörden in Kauf, dass das externe Unternehmen einen Betrag in Rechnung stellt, der doppelt so hoch wie die EU-Beihilfe ist. Durch eine solche Auslagerung werden jedoch i) sehr wahrscheinlich erhebliche größenbedingte Einsparungen bei den Verwaltungskosten erzielt und ii) die Entscheidungsträger von einer Aufgabe befreit, aufgrund deren sie andernfalls womöglich auf die Teilnahme ihrer Einrichtung verzichten würden.

67. Diese Wahrnehmbarkeit konnte bei den meisten beobachteten Maßnahmen zur Abgabe von Milch außerhalb der Schulkantine bestätigt werden und war auch durch die Verwendung von Milchspendern in schwedischen Schulkantinen gewährleistet. In anderen Fällen hingegen war weder die Subvention noch das abgegebene Erzeugnis hinreichend wahrnehmbar.

 

68. So wird zum Beispiel die in den Schulläden verkaufte Milch (Deutschland) nicht ausreichend zur Geltung gebracht und ihr Absatz durch den gemeinsamen Verkauf mit anderen Erzeug­nissen (Erfrischungsgetränke, Chips, Süßigkeiten) beeinträch­tigt. Daher ist die Milch in diesem Fall nicht in gleicher Weise wahrnehmbar wie bei einer gesonderten Abgabe.

 

69. Auch bei der Subventionierung von in Mahlzeiten der Schulkanti­nen aufgenommenen Milcherzeugnissen kommt das Konzept der Abgabe nicht mehr zum Tragen, und die erzieherische Wirkung nimmt ab. Auf diese Schwachstelle hat die Kommission ausdrück­lich hingewiesen und daraufhin den Versuch unternommen, die Verwendung der Beihilfe für Schulkantinen zu beschränken39. Diese Beschränkung stellt zwar eine positive Entwicklung dar, reicht jedoch nicht aus, um das tatsächliche Erreichen der er­zieherischen Ziele der Beihilfe zu gewährleisten.

39 Erwägungsgrund 4 der Verordnung (EG) Nr. 657/2008: ( ) scheint dies keine wirksame Methode zu sein, um die erzieherischen Ziele der Beihilferegelung zu erreichen. Für die Zubereitung von Schulmahlzeiten sollten daher entsprechende Beschränkungen gelten. Artikel 5 Absatz 4 derselben Verordnung untersagt daher die Verkochung, damit das Milcherzeugnis sichtbar bleibt und von den Kindern erkannt werden kann.

Im Rahmen des Schulmilchprogramms subventio­nierte Mahlzeit mit Butternudeln (Parmesansoße)

Quelle: Italienische Schulkantine.

70. Zum einen wird das Erzeugnis nicht in seiner ursprünglichen Form angeboten und per se weniger hervorgehoben als bei einer Einzelabgabe40. Zum anderen sind sich die Begünstig­ten der Existenz des Programms und somit des dem Erzeugnis zugeschriebenen besonderen Wertes in der Regel gar nicht bewusst41. In Frankreich und in Italien war sogar einigen be­fragten Schulleitern nicht bekannt, dass ihre Schulkantine subventioniert wurde.

 

71. Selbst wenn die Bedingung der Wahrnehmbarkeit erfüllt ist, wird der Abgabemechanismus allein nicht als ausreichend angesehen, um das erzieherische Ziel auf zufriedenstellende Weise zu erreichen.

 

72. In der Bewertung aus dem Jahr 1999 wurde bereits auf die erzieherischen Schwachstellen einer Regelung hingewiesen, die lediglich Preisreduzierungen bietet und keinerlei Absatz­förderungs- oder Erziehungsmaßnahmen enthält42. Auch in der Bewertung des Vereinigten Königreichs aus dem Jahr 2005 wurde auf diesen Punkt eingegangen43. Zahlreiche im Rahmen der Prüfung befragte Personen bestätigten diese Analyse und betonten insbesondere, dass der Hauptgrund für den begrenz­ten Milchkonsum (zumindest als Getränk) von Jugendlichen ein Imageproblem sei; dieser Aspekt wurde bei der Konzeption des Programms nicht berücksichtigt.

 

73. Trotz dieser Feststellungen behandelt die Verordnung (EG) Nr. 657/2008 nur die Bereitstellung der Erzeugnisse; flankierende Maßnahmen werden weder verbindlich vorgeschrieben noch wird dazu angeregt. Daher wurden von keinem der besuch­ten Mitgliedstaaten derartige Bestimmungen eingeführt, und keine der besuchten Einrichtungen hatte spezifische flankie­rende Maßnahmen eingerichtet oder profitierte von solchen Maßnahmen.

 

40 Die Bewertung aus dem Jahr 1999 enthält diesbezüglich folgende Aussage: Wenn die Milch als Ergänzungsprodukt verbraucht wird, wird die Wirksamkeit der Subventionsregelung noch weiter verringert.

41 Die Verordnungen der Kommission (Milch und Obst) schreiben nun das Anbringen eines Posters am Eingang jeder teilnehmenden Einrichtung vor. Diese Bestimmung leistet zweifelsohne einen positiven Beitrag, ihre Wirkung bleibt jedoch begrenzt.

42 Die Maßnahme trug wahrscheinlich nur sehr wenig dazu bei, den Nährwert der Milcherzeugnisse besser bekannt zu machen. Dies ist jedoch nicht überraschend in Anbetracht der Tatsache, dass die Schulmilchregelung kein Instrument zur Finanzierung von Absatzförderungsaktivitäten umfasst und im Wesentlichen eine Maßnahme der Preissubventionierung darstellt.

43 Die Schulmilchregelung könnte Eltern und Kindern nützliche Informationen liefern. Täglich Lieferwagen in Schulen zu schicken und die Lehrer mit der Kontrolle der Zahlungen der Eltern zu beauftragen, scheint jedoch eine kostenspielige Methode zur Verbreitung von Informationen.

74. In diesem Zusammenhang ist einzuräumen, dass es auch au­ßerhalb des Programms Schulmilch Absatzförderungsmaß­nahmen gibt. Neben der bereits erwähnten Kampagne Die Ge­schmacksbande 44 kofinanziert die Kommission im Rahmen der Verordnung (EG) Nr. 3/2008 des Rates45 Absatzförderungsmaß­nahmen, von denen ein kleiner Teil Milcherzeugnisse betrifft und an Kinder gerichtet ist46. Weitere Beispiele für zweifelsohne positive Maßnahmen konnten auch in einigen Mitgliedstaaten festgestellt werden. Da solche Maßnahmen in der Verordnung (EG) Nr. 657/2008 jedoch weder vorgeschrieben noch angeregt werden, erfolgen sie weitgehend unabhängig vom Schulmilch­programm und können ihm nicht zugeschrieben werden.

 

75. In Ermangelung spezifischer Instrumente gibt es zum gegen­wärtigen Zeitpunkt nach mehreren Jahrzehnten der Durch­führung keinen Hinweis auf eine langfristige Wirkung des Schulmilchprogramms auf die Ernährungsgewohnheiten der Begünstigten. Wie in der britischen Bewertung aus dem Jahr 2005 bereits zum Ausdruck gebracht wurde, lässt sich nicht eindeutig feststellen, ob mit dem Schulmilchprogramm dau­erhafte Gewohnheiten des Milchkonsums geschaffen werden können.

 

76. In den Mitgliedstaaten, in denen diesbezügliche Daten ver­fügbar sind, ist im Gegenteil zu beobachten, dass die Teil­nahme am Programm unter sonst gleichen Bedingungen mit dem Alter erheblich zurückgeht. Das Programm erzielt in der Grundschule mittelfristig keine ausreichende Wirkung, um eine zufriedenstellende Teilnahme im Laufe der Folgejahre zu gewährleisten. Ein Instrument, dessen Begünstige nicht mittel­fristig gebunden werden können, kann höchstwahrscheinlich erst recht keinen erheblichen Einfluss auf ihre langfristigen Gewohnheiten ausüben.

Quelle: www.drinkitup.europa.eu

 

44 Siehe die Internetseite http://ec.europa.eu/agriculture/tasty-bunch/about/index_de.htm, die einen Link zum Milchprogramm Drink it up enthält:(http://ec.europa.eu/agriculture/drinkitup/for_adults_de.htm).

45 Verordnung (EG) Nr. 3/2008 des Rates vom 17. Dezember 2007 über Informations- und Absatzförderungsmaßnahmen für Agrarerzeugnisse im Binnenmarkt und in Drittländern (ABl. L 3 vom 5.1.2008, S. 1) (Haushaltslinie 05 02 10 01).

46 Es konnten einige wenige Beispiele für ausdrückliche Bezugnahmen auf das Schulmilchprogramm ermittelt werden; diese Ausnahmefälle stellen dennoch einen Fortschritt dar, denn in der Bewertung aus dem Jahr 1999 war das völlige Fehlen von Synergien festgestellt worden: Die wesentlichen Ergebnisse der Studie zeigen, dass in kaum einer Kampagne zur Absatzförderung von Milcherzeugnissen in der EU auf die Schulmilchregelung Bezug genommen wird.

BESSERE BERÜCKSICHTIGUNG ERZIEHERISCHER ZIELE BEIM OBSTPROGRAMM

 

77. Es ist zwar noch zu früh, um die langfristige Wirksamkeit des Programms Schulobst zu beurteilen, doch besteht zwischen den erzieherischen Zielen und dem gewählten Ansatz eine größere Kohärenz.

 

78. Zum einen war die Abgabe von Obst in den während der Prü­fung beobachteten Fällen deutlich wahrnehmbar, sodass wahr­scheinlich eine erzieherische Wirkung erzeugt werden konnte. Neben der auf die Neuheit des Programms zurückzuführenden Begeisterung war die Wahrnehmbarkeit durch die einzeln und außerhalb der Schulkantinen organisierte Abgabe gewährleis­tet (siehe Ziffer 54).

 

79. Zum anderen wurde bereits bei der Konzeption des Schulobst­programms im Gegensatz zum Schulmilchprogramm die gewünschte erzieherische Dimension einbezogen, indem spezifische Maßnahmen vorgesehen wurden. So wird in der Verordnung der Kommission betont, dass Schulobstprogram­me ( ) nur dann wirksam sein [können], wenn sie durch flan­kierende Maßnahmen ergänzt werden 47 und auch wenn kei­ne Finanzmittel für sie vorgesehen sind die Auszahlung der Beihilfe verpflichtend an die Einrichtung solcher Maßnahmen geknüpft.

 

BEISPIELE FÜR BEI DER PRÜFUNG UNTERSUCHTE FLANKIERENDE MASSNAHMEN

Wanderausstellung, um Schüler über Obst und Gemüse zu informieren

 

Interaktiver Informationsstand im Eingangsbereich der Einrichtung

 

Für Eltern organisierte Diskussionsveranstaltungen mit Ärzten und Ernährungswissenschaftlern

 

Gemüsegarten auf dem Schulgelände

 

Unterrichtsmaterial für Lehrer

47 Erwägungsgrund 5 der Verordnung (EG) Nr. 288/2009.

80. Mit demselben Ziel werden mit den Absatzförderungsmaß­nahmen der Verordnung (EG) Nr. 3/2008 Synergien angeregt, indem eine zusätzliche Kofinanzierung48 angeboten wird, die das Milchprogramm nicht erlaubt.

 

81. Die Prüfung zeigte jedoch, dass wegen der potenziellen Kosten einer Aufstellung flankierender Maßnahmen, fehlender spe­zifischer Finanzmittel und der schwierigen Bestimmung, was unter einer angemessenen flankierenden Maßnahme zu ver­stehen ist, Instrumente mit unterschiedlich ehrgeizigen Ziel­setzungen eingeführt wurden. Die Wirksam­keit der erzieherischen Maßnahmen, die derzeit eingerichtet werden, muss sich daher in der Zukunft noch bestätigen.

 

VIELFALT DER ZUM ZEITPUNKT DER PRÜFUNG BEREITS EINGERICHTETEN FLANKIERENDEN MASSNAHMEN

 

In Italien wurde vom ersten Jahr an ein ehrgeiziges System eingerichtet, in dessen Rahmen die flankierenden Maßnahmen auf regionaler Ebene von für die Abgabe verantwortlichen Erzeugerorganisationen durchgeführt werden.

 

In Deutschland und in Frankreich hatten die besuchten Einrichtungen erzieherische Begleitaktivitäten zu den Themen Obst und Gemüse und Ernährung im Allgemeinen organisiert. Allerdings beruhten diese Aktivitäten zu diesem Zeitpunkt hauptsächlich auf dem guten Willen von Einzelpersonen auf örtlicher Ebene, insbesondere da kein Kontrollsystem vorhanden war.

 

In Polen waren in den besuchten Einrichtungen noch keine erzieherischen Begleitaktivitäten einge­leitet oder geplant worden (gemäß den in der Verordnung vorgesehenen Übergangsbestimmungen waren diese Maßnahmen im ersten Jahr fakultativ, die nationalen Behörden hatten sich aber selbst dazu verpflichtet, die Maßnahmen zu diesem Zeitpunkt zu beginnen).

 

48 In Bezug auf die Absatzförderungsmaßnahmen für frisches Obst und Gemüse wird der Absatzförderung, die sich an Kinder in öffentlichen Schulen richtet, eine besondere Aufmerksamkeit geschenkt. (Artikel 5 Absatz 1 der Verordnung (EG) Nr. 3/2008). Der in Unterabsatz 1 genannte Satz beträgt 60 % für die Absatzförderungsmaßnahmen für Obst und Gemüse, die sich an Kinder in öffentlichen Schulen in der Gemeinschaft richten. (Artikel 13 Absatz 2 der Verordnung (EG) Nr. 3/2008).

SCHLUSSFOLGERUNGEN UND EMPFEHLUNGEN

82. Nach den sehr negativen Schlussfolgerungen einer externen Bewertung entschied der Rat im Jahr 1999 entgegen dem ur­sprünglichen Vorschlag der Kommission, das Programm Schul­milch weiterzuführen (siehe Ziffern 20-23). Der Hof stellte fest, dass 10 Jahre nach dieser Entscheidung und trotz einiger Verbesserungen keine wirkliche Lösung herbeigeführt wurde, um die seinerzeit festgestellten grundlegenden Schwachstel­len zu beheben.

 

83. Die Wirksamkeit des Programms Schulmilch ist bis heute sehr gering:

 

a) Bezüglich der kurzfristig erwarteten Wirkung (Bereitstel­lung der Milch in Schulen) stellt der Hof fest, dass das Schulmilchprogramm nur zu wenigen konkreten Ergebnis­sen führte:

 

i) Insbesondere aufgrund der geringen Höhe des Beihil­fesatzes weist das Programm nach wie vor nur eine relativ geringe Attraktivität auf und erzeugt daher größtenteils nur einen Mitnahmeeffekt. Die subventio­nierten Erzeugnisse würden meistens entweder sowie­so in die Mahlzeiten der Schulkantinen aufgenommen oder von den Empfängern wahrscheinlich auch ohne Beihilfe gekauft (siehe Ziffern 38-52).

 

ii) Aus der Prüfung ging hervor, dass mit der in manchen Mitgliedstaaten durchgeführten kostenlosen Abgabe eine zufriedenstellendere Wirkung erzielt wird. Die­se kostenlose Abgabe erfolgt jedoch gegenwärtig im Rahmen kostenintensiver nationaler Programme, zu denen die EU-Mittel nur am Rande beitragen (siehe Ziffern 60-63).

 

b) Bezüglich der langfristig erwarteten Wirkung (Erziehung) stellt der Hof fest, dass die festgelegten erzieherischen Ziele bei der gegenwärtigen Maßnahme nicht ausreichend berücksichtigt werden. Insbesondere ist nicht immer ge­währleistet, dass die Erzeugnisse wahrnehmbar abgegeben werden, und es wurden keine zusätzlichen, auf den erzie­herischen Aspekt ausgerichteten Maßnahmen eingeführt (siehe Ziffern 66-75).

84. Der Hof stellte dagegen fest, dass die meisten Schwachstellen des Schulmilchprogramms von der Kommission ermittelt und zumindest teilweise bei der Ausgestaltung des Schulobstpro­gramms berücksichtigt wurden. In das neue Programm wurden insbesondere ein einheitliches Modell für die kostenlose Abga­be außerhalb der Schulkantinen aufgenommen (siehe Ziffern 53-59) und Maßnahmen eingerichtet, die den erzieherischen Zielen Rechnung tragen (siehe Ziffern 77-81). Diese Änderun­gen sind jedoch mit hohen Kosten verbunden, von denen ein erheblicher Anteil mit nationalen oder lokalen Mitteln gedeckt wird. Zwar ist es für eine endgültige Aussage über die tat­sächliche Wirksamkeit dieses neuen Programms noch zu früh, doch scheint es wesentlich geeigneter zu sein, wirksam zu den kurz- und langfristigen Zielen beizutragen. Insofern liefert es mögliche Anhaltspunkte für die Verbesserung des Schulmilch­programms.

 

85. Gleichwohl stellt der Hof fest, dass in Anbetracht der derzei­tigen Ausgabenhöhe bei beiden Programmen lediglich eine begrenzte Wirkung angestrebt werden kann. Dies trifft umso mehr zu, als keines der beiden Programme über einen Mecha­nismus verfügt, um die Beihilfe auf Zielgruppen mit vorran­gigem Bedarf zu konzentrieren (siehe Ziffern 27-37). Für das Programm Schulobst wurde eine Ausgabenobergrenze von 500 Millionen Euro anstatt der letztlich beschlossenen 90 Mil­lionen Euro angestrebt. Die Kommission vertrat insbesondere die Ansicht, dass sich das Projekt zunächst beweisen solle. Es ist daher noch zu früh, um diesen Aspekt erneut zu bewerten, da sich das Programm noch in der Anlaufphase befindet.

86. In diesem Zusammenhang spricht der Hof hauptsächlich fol­gende Empfehlungen aus:

 

a) In Anbetracht der sehr begrenzten Wirksamkeit des Pro­gramms Schulmilch sollte die Frage seiner Beibehaltung an die Bedingung geknüpft werden, dass es zur Ausbesse­rung der ermittelten Schwachstellen gründlich reformiert werden kann. Bei dieser Entscheidung sollte insbesonde­re auf den Nährwert des Erzeugnisses im Hinblick auf die Ziele im Bereich der öffentlichen Gesundheit eingegangen werden. Im Falle einer gründlichen Reform sollten die im Folgenden aufgeführten Aspekte berücksichtigt werden.

 

b) Damit das Programm Schulmilch eine tatsächliche Wir­kung hinsichtlich der in den Schulen konsumierten Milch­mengen entwickeln kann, müsste der Beihilfebetrag pro Kilogramm deutlich angehoben werden, und zwar auf ein Niveau, das eine kostenlose Abgabe ermöglicht49. Diese Empfehlung impliziert allerdings keine Erhöhung der EU-Ausgaben für dieses Programm, sondern vielmehr die Kon­zentration der Mittel auf eine eingeschränktere Zielgruppe; damit könnte zudem wirksam auf das Problem des Mitnah­meeffekts eingegangen werden. Die Zielgruppe müsste da­bei entsprechend den zu ermittelnden Ernährungsbedürf­nissen bestimmt werden.

 

c) Für das Programm Schulmilch sollten Maßnahmen getrof­fen werden, mit denen der insbesondere mit Schulkantinen verbundene Mitnahmeeffekt verringert und eine optimale Wahrnehmbarkeit des Programms gewährleistet wird.

 

d) Im Hinblick auf die erzieherischen Ziele sollten die Rolle und die Bedeutung flankierender Maßnahmen bei beiden Programmen kohärenter bewertet werden. Falls die Bedeu­tung dieser Maßnahmen bestätigt wird, könnte erwogen werden, sie für eine EU-Kofinanzierung in Betracht zu zie­hen.

 

e) Die Abstimmung und die Synergien zwischen den beiden Programmen sollten verstärkt werden, um die allgemeine Kohärenz des Ernährungsansatzes und eine optimierte Ver­waltung zu gewährleisten.

 

49 Um eine solche kostenlose Abgabe zu ermöglichen, könnte eine Kofinanzierung durch die Mitgliedstaaten oder gar die Industrie erneut in Betracht gezogen werden.

87. Darüber hinaus spricht der Hof folgende Empfehlungen aus:

 

a) Da bei beiden Programmen kein zufriedenstellendes System der Leistungsmessung vorhanden ist (siehe Ziffern 24-26), sollte das System zur Leistungsüberwachung verbessert werden, um den Anforderungen der Haushaltsordnung bes­ser Rechnung zu tragen.

 

b) Die Bemühungen zugunsten der Vereinfachung der Pro­gramme sollten fortgeführt und gute Praktiken für eine einfachere Umsetzung angeregt werden.

 

c) Im Zuge dieser Vereinfachung und mit besonderem Au­genmerk auf das Kosten-Nutzen-Verhältnis der Kontrollen sollten so weit wie möglich Lösungen für die bezüglich der Ordnungsmäßigkeit der Ausgaben hervorgehobenen Aspekte gefunden werden.

 

Dieser Bericht wurde von Kammer I unter Vorsitz von Herrn Olavi ALA NISSILÄ, Mitglied des Rechnungshofs, in ihrer Sitzung vom 13. Juli 2011 in Luxemburg angenommen.

Für den Rechnungshof Vítor Manuel da SILVA CALDEIRAPräsident

 

WDR Beitrag

Es gibt die Milch pur, mit Kakaogeschmack oder mit Erdbeer, mal mit Vanille und mal mit Karamell: Schulkinder in ganz Europa haben die Wahl. Und egal, für welche Sorte sie sich entscheiden, eins ist immer gleich: Die Europäische Union finanziert ihre Milch mit. Etwa vier Cent pro Milchtüte schießt Brüssel zu. Seit 1984 schon gibt es das so genannte Schulmilch-Programm, das aus dem Agrarhaushalt der EU bezahlt wird.
Mensch trinkt Milch – schon Grundschulkindern soll vermittelt werden, wie wichtig gesunde Ernährung ist – nicht unbedingt erfolgreich.

Ursprünglich sollte es die Nachfrage nach Milch und Milchprodukten zu Zeiten der Überproduktion in Europa ankurbeln. Doch seit die Absatzprobleme für europäische Milchbauern kaum mehr existieren, ist ein anderer Gedanke in den Vordergrund getreten: Jetzt will Brüssel mit der Schulmilch-Subvention das Bewusstsein für gesunde Ernährung wecken – und zwar möglichst früh. Besonders eifrige Schulmilch-Trinker sind dementsprechend tatsächlich die Grundschüler.
Kein Schüler greift wegen vier Cent zur Milchtüte.

Schon den Kleinsten zu vermitteln, was ihnen auf dem Teller und im Glas gut tut – eigentlich eine gute Idee, könnte man meinen. Zumal die Zahl der übergewichtigen Kinder kontinuierlich steigt. Doch der Europäische Rechnungshof, der als Kontrollinstanz die Verwendung der Gelder aus dem EU-Haushalt im Auge hat, sieht das völlig anders. Unlängst hat er einen Bericht vorgelegt, der zu einem vernichtenden Urteil über das Schulmilch-Programm kommt: „Bei einer Verteilung auf alle Kinder der EU machen die derzeit angesetzten Ausgaben (…) jährlich zwischen 50 und 80 Cent pro Kind aus. Bei dieser Größenordnung ist es nur schwer vorstellbar, dass sich die Ausgaben erheblich auf die Ernährungsgewohnheiten der gesamten Zielgruppe auswirken“, heißt es darin. Im Klartext: Der eigentlich erhoffte Effekt, Kinder und Jugendliche zu gesunder Ernährung zu erziehen, verpufft.

Denn kein Schüler, der eigentlich Limo oder Cola trinkt, greift wegen der vier Cent EU-Subventionen zur Milchflasche statt zur Dose. Und noch viel weniger reichen die vier Cent aus, um Schülern, die sich gar kein Getränk leisten können, eine Milch zu spendieren. So profitieren nur diejenigen von den EU-Geldern, die sich ohnehin eine Milchtüte kaufen würden.
In NRW wird das Schulmilch-Programm ergänzt

Ein Problem, das auch NRW-Verbraucherschutzminister Johannes Remmel kennt. Für sein Bundesland will der Minister die Kritik allerdings nicht gelten lassen. Denn hier gibt es schon seit 1999 pädagogische Begleitangebote, die das Schulmilchprogramm ergänzen. Besonders wichtig dabei: Landfrauen besuchen Schulklassen und erklären den Kindern, woraus ein gesundes Frühstück besteht – und natürlich auch, welche Rolle Milch dabei spielt. Und sie lassen die Kinder selbst mit Milch experimentieren. So zum Beispiel an der Bach-Grundschule in Dortmund: Dort schütteln die Schüler beispielsweise ein fest verschlossenes Glas Sahne so schnell sie können hin und her. Die Sahne soll sich so in Butter und Buttermilch trennen. „Ich habe gedacht, dass das gar nicht geht“, sagt einer der Jungs. „Und dann ging es auf einmal doch! Damit hätte ich nicht gerechnet.“

Solche Eindrücke, so hoffen die Verantwortlichen – neben dem Land NRW und den Landfrauen auch die Landesvereinigung der Milchwirtschaft– machen Appetit auf Milch und sorgen dafür, dass die Informationen über gesundes Essen auch tatsächlich in den Grundschülerköpfen hängen bleiben. Bei einer Viertklässlerin jedenfalls scheint das tatsächlich der Fall zu sein: „Wir sollen viel Milch trinken, weil die stark macht und viel Kalzium drin ist“, sagt sie. Ihre Klassenkameraden am Tisch neben ihr nicken eifrig.

3,7 Milliarden hat die EU schon investiert

400 000 Euro stellt das Land für die pädagogischen Begleitangebote jedes Jahr zur Verfügung, sozusagen um das EU-Programm zu begleiten. Das macht das Schulmilchprogramm Europas insgesamt betrachtet noch teurer. Mit seinem Engagement gilt NRW deutschland- und europaweit als Vorreiter: In kaum einer anderen Region bemühen sich die Verantwortlichen ähnlich intensiv darum, Kinder und Jugendliche über die subventionierte Milch und gesunde Ernährung insgesamt aufzuklären. Und in vielen Gegenden sinkt die Nachfrage nach Schulmilch tatsächlich teils drastisch.

Dabei hat Europa in den vergangenen Jahren eine stolze Summe in die Schulmilchförderung investiert: Auf 3,7 Milliarden Euro beläuft sich die Investition mittlerweile. Und die Subventionen fließen bis heute weiter – auch wenn der Großteil davon in weiten Teilen Europas völlig wirkungslos verpufft.
Autorin: Mirjam Stöckel

Schulmilchverordnung

VERORDNUNG (EG) Nr. 966/2009 DER KOMMISSION
vom 15. Oktober 2009
zur Änderung der Verordnung (EG) Nr. 657/2008 mit Durchführungsvorschriften zur Verordnung
(EG) Nr. 1234/2007 des Rates hinsichtlich der Gewährung einer Gemeinschaftsbeihilfe für die
Abgabe von Milch und bestimmten Milcherzeugnissen an Schüler in Schulen

DIE KOMMISSION DER EUROPÄISCHEN GEMEINSCHAFTEN —
gestützt auf den Vertrag zur Gründung der Europäischen Ge
meinschaft,
gestützt auf die Verordnung (EG) Nr. 1234/2007 des Rates vom
22. Oktober 2007 über eine gemeinsame Organisation der
Agrarmärkte und mit Sondervorschriften für bestimmte land
wirtschaftliche Erzeugnisse (Verordnung über die einheitliche
GMO) (1), insbesondere auf Artikel 102 in Verbindung mit
Artikel 4,
in Erwägung nachstehender Gründe:
(1) Die Erfahrung hat gezeigt, dass bestimmte in Anhang I
der Verordnung (EG) Nr. 657/2008 der Kommission (2)
aufgelistete Erzeugnisse in mehreren Mitgliedstaaten auf
dem Markt nicht erhältlich sind.
(2) Um sicherzustellen, dass eine breitere Palette von beihilfe
fähigen Erzeugnissen in den Mitgliedstaaten verwendet
werden kann, sollte die Liste der Erzeugnisse erweitert
werden. Da sich die Erweiterung der Liste der in Betracht
kommenden Erzeugnisse nicht auf die Parameter für die
Festsetzung des Beihilfesatzes auswirkt, sollte der Beihilfe
satz für Erzeugnisse der Kategorie II unverändert bleiben.

(3) Die Erfahrung hat ferner gezeigt, dass die Begriffsbestim
mungen für Käse und Süßungsmittel nicht umfassend
sind; diese Begriffsbestimmungen sollten daher geändert
werden.

(4) Die Verordnung (EG) Nr. 657/2008 ist daher entspre
chend zu ändern.

(5) Der Verwaltungsausschuss für die gemeinsame Organisa
tion der Agrarmärkte hat nicht innerhalb der ihm
von seinem Vorsitzenden gesetzten Frist Stellung
genommen —

HAT FOLGENDE VERORDNUNG ERLASSEN:

Artikel 1
Anhang I der Verordnung (EG) Nr. 657/2008 erhält die Fassung
des Anhangs der vorliegenden Verordnung.

Artikel 2
Diese Verordnung tritt am Tag nach ihrer Veröffentlichung im
Amtsblatt der Europäischen Union in Kraft.

Diese Verordnung ist in allen ihren Teilen verbindlich und gilt unmittelbar in jedem
Mitgliedstaat.

Brüssel, den 15. Oktober 2009

Für die Kommission
Mariann FISCHER BOEL
Mitglied der Kommission

 

ANHANG

„ANHANG I

LISTE DER FÜR DIE GEMEINSCHAFTSBEIHILFE IN BETRACHT KOMMENDEN ERZEUGNISSE
Kategorie I
a) wärmebehandelte Milch (1);

b) wärmebehandelte Milch mit Schokolade oder Fruchtsaft (2) oder wärmebehandelte aromatisierte Milch mit einem
Gewichtsanteil von mindestens 90 % Milch gemäß Buchstabe a und einem Zusatz von höchstens 7 % Zucker (3)
und/oder Honig;

c) fermentierte Milcherzeugnisse, auch mit Fruchtsaft (2), auch aromatisiert, mit einem Gewichtsanteil von mindestens
90 % Milch gemäß Buchstabe a und einem Zusatz von höchstens 7 % Zucker (3) und/oder Honig.

Kategorie II
Fermentierte Milcherzeugnisse, auch aromatisiert, mit Früchten (4), mit einem Gewichtsanteil von mindestens 75 % Milch
der Kategorie I Buchstabe a und einem Zusatz von höchstens 7 % Zucker (5) und/oder Honig.

Kategorie III
Frischkäse und Schmelzkäse mit höchstens 10 % milchfremden Bestandteilen (6).

Kategorie IV
Grana-Padano-Käse und Parmigiano-Reggiano-Käse.

Kategorie V
Käse, die nicht unter die Kategorien III und IV (6) fallen, mit höchstens 10 % milchfremden Bestandteilen.
___________
(1) Einschließlich laktosefreier Milchgetränke.
(2) Zusatz von Fruchtsaft unter Einhaltung der Richtlinie 2001/112/EG des Rates vom 20. Dezember 2001 über Frucht
säfte und bestimmte gleichartige Erzeugnisse für die menschliche Ernährung.
(3) Als Zucker im Sinne dieser Kategorie gelten Erzeugnisse der unter den KN-Codes 1701 und 1702 aufgelisteten
Positionen. Bei Erzeugnissen dieser Kategorie erfolgt die Verwendung von Süßungsmitteln unter Einhaltung der
Richtlinie 94/35/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 30. Juni 1994 über Süßungsmittel, die in
Lebensmitteln verwendet werden dürfen.
(4) Milcherzeugnisse mit Früchten im Sinne dieser Kategorie enthalten stets Früchte, Fruchtfleisch, Fruchtmark oder
Fruchtsaft. Als Früchte im Sinne dieser Kategorie gelten die unter Kapitel 8 der Kombinierten Nomenklatur aufgelis
teten Erzeugnisse. Der Zusatz von Fruchtsaft, Fruchtfleisch und Fruchtmark erfolgt unter Einhaltung der Richtlinie
2001/112/EG des Rates vom 20. Dezember 2001 über Fruchtsäfte und bestimmte gleichartige Erzeugnisse für die
menschliche Ernährung.
(5) Als Zucker im Sinne dieser Kategorie gelten Erzeugnisse der unter den KN-Codes 1701 und 1702 aufgelisteten
Positionen. Der den Früchten zugesetzte Zucker ist in dem Höchstgehalt von 7 % Zuckerzusatz enthalten. Bei Erzeug
nissen dieser Kategorie erfolgt die Verwendung von Süßungsmitteln unter Einhaltung der Richtlinie 94/35/EG des
Europäischen Parlaments und des Rates vom 30. Juni 1994 über Süßungsmittel, die in Lebensmitteln verwendet
werden dürfen.
( 6) Erzeugnisse dieser Kategorie erfüllen die Anforderungen gemäß Anhang XII Abschnitt II der Verordnung (EG)
Nr. 1234/2007.“

Die Schulmilchverordnung

VERORDNUNG (EG) Nr. 966/2009 DER KOMMISSION

vom 15. Oktober 2009 zur Änderung der Verordnung (EG) Nr. 657/2008 mit Durchführungsvorschriften zur Verordnung (EG) Nr. 1234/2007 des Rates hinsichtlich der Gewährung einer Gemeinschaftsbeihilfe für die

Abgabe von Milch und bestimmten Milcherzeugnissen an Schüler in Schulen

DIE KOMMISSION DER EUROPÄISCHEN GEMEINSCHAFTEN

gestützt auf den Vertrag zur Gründung der Europäischen Gemeinschaft, gestützt auf die Verordnung (EG) Nr. 1234/2007 des Rates vom 22. Oktober 2007 über eine gemeinsame Organisation der Agrarmärkte und mit Sondervorschriften für bestimmte landwirtschaftliche Erzeugnisse (Verordnung über die einheitliche

GMO) (1), insbesondere auf Artikel 102 in Verbindung mit

Artikel 4,

in Erwägung nachstehender Gründe:

(1)     Die Erfahrung hat gezeigt, dass bestimmte in Anhang I

der Verordnung (EG) Nr. 657/2008 der Kommission (2)

aufgelistete Erzeugnisse in mehreren Mitgliedstaaten auf dem Markt nicht erhältlich sind.

(2)     Um sicherzustellen, dass eine breitere Palette von beihilfe fähigen Erzeugnissen in den Mitgliedstaaten verwendet werden kann, sollte die Liste der Erzeugnisse erweitert werden. Da sich die Erweiterung der Liste der in Betracht kommenden Erzeugnisse nicht auf die Parameter für die Festsetzung des Beihilfesatzes auswirkt, sollte der Beihilfe satz für Erzeugnisse der Kategorie II unverändert bleiben.

(3) Die Erfahrung hat ferner gezeigt, dass die Begriffsbestimmungen für Käse und Süßungsmittel nicht umfassend sind; diese Begriffsbestimmungen sollten daher geändert werden.

(4) Die Verordnung (EG) Nr. 657/2008 ist daher entsprechend zu ändern.

(5) Der Verwaltungsausschuss für die gemeinsame Organisation der Agrarmärkte hat nicht innerhalb der ihm von seinem Vorsitzenden gesetzten Frist Stellung genommen

HAT FOLGENDE VERORDNUNG ERLASSEN:

Artikel 1

Anhang I der Verordnung (EG) Nr. 657/2008 erhält die Fassung des Anhangs der vorliegenden Verordnung.

Artikel 2

Diese Verordnung tritt am Tag nach ihrer Veröffentlichung im Amtsblatt der Europäischen Union in Kraft.

Diese Verordnung ist in allen ihren Teilen verbindlich und gilt unmittelbar in jedem Mitgliedstaat.

Brüssel, den 15. Oktober 2009

Für die Kommission

Mariann FISCHER BOEL

Mitglied der Kommission

 

ANHANG

ANHANG I

LISTE DER FÜR DIE GEMEINSCHAFTSBEIHILFE IN BETRACHT KOMMENDEN ERZEUGNISSE

Kategorie I

a) wärmebehandelte Milch (1);

b) wärmebehandelte Milch mit Schokolade oder Fruchtsaft (2) oder wärmebehandelte aromatisierte Milch mit einem Gewichtsanteil von mindestens 90 % Milch gemäß Buchstabe a und einem Zusatz von höchstens 7 % Zucker (3)

und/oder Honig;

c) fermentierte Milcherzeugnisse, auch mit Fruchtsaft (2), auch aromatisiert, mit einem Gewichtsanteil von mindestens 90 % Milch gemäß Buchstabe a und einem Zusatz von höchstens 7 % Zucker (3) und/oder Honig.

Kategorie II

Fermentierte Milcherzeugnisse, auch aromatisiert, mit Früchten (4), mit einem Gewichtsanteil von mindestens 75 % Milch der Kategorie I Buchstabe a und einem Zusatz von höchstens 7 % Zucker (5) und/oder Honig.

Kategorie III

Frischkäse und Schmelzkäse mit höchstens 10 % milchfremden Bestandteilen (6).

Kategorie IV

Grana-Padano-Käse und Parmigiano-Reggiano-Käse.

Kategorie V

Käse, die nicht unter die Kategorien III und IV (6) fallen, mit höchstens 10 % milchfremden Bestandteilen.

___________

(1) Einschließlich laktosefreier Milchgetränke.

(2) Zusatz von Fruchtsaft unter Einhaltung der Richtlinie 2001/112/EG des Rates vom 20. Dezember 2001 über Fruchtsäfte und bestimmte gleichartige Erzeugnisse für die menschliche Ernährung.

(3) Als Zucker im Sinne dieser Kategorie gelten Erzeugnisse der unter den KN-Codes 1701 und 1702 aufgelisteten Positionen. Bei Erzeugnissen dieser Kategorie erfolgt die Verwendung von Süßungsmitteln unter Einhaltung der Richtlinie 94/35/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 30. Juni 1994 über Süßungsmittel, die in Lebensmitteln verwendet werden dürfen.

(4) Milcherzeugnisse mit Früchten im Sinne dieser Kategorie enthalten stets Früchte, Fruchtfleisch, Fruchtmark oder Fruchtsaft. Als Früchte im Sinne dieser Kategorie gelten die unter Kapitel 8 der Kombinierten Nomenklatur aufgelisteten Erzeugnisse. Der Zusatz von Fruchtsaft, Fruchtfleisch und Fruchtmark erfolgt unter Einhaltung der Richtlinie 2001/112/EG des Rates vom 20. Dezember 2001 über Fruchtsäfte und bestimmte gleichartige Erzeugnisse für die menschliche Ernährung.

(5) Als Zucker im Sinne dieser Kategorie gelten Erzeugnisse der unter den KN-Codes 1701 und 1702 aufgelisteten Positionen. Der den Früchten zugesetzte Zucker ist in dem Höchstgehalt von 7 % Zuckerzusatz enthalten. Bei Erzeugnissen dieser Kategorie erfolgt die Verwendung von Süßungsmitteln unter Einhaltung der Richtlinie 94/35/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 30. Juni 1994 über Süßungsmittel, die in Lebensmitteln verwendet werden dürfen.

( 6) Erzeugnisse dieser Kategorie erfüllen die Anforderungen gemäß Anhang XII Abschnitt II der Verordnung (EG)

Nr. 1234/2007.